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Décentralisation

Il y a trente ans, la décentralisation : un grand témoin raconte

Publié le 02/03/2012 • Par Jean-Baptiste Forray • dans : France

Suppression de la tutelle de l’Etat, transfert du pouvoir exécutif aux élus, avènement de la région-collectivité de plein exercice… : au cabinet de Gaston Defferre, Eric Giuily a ébauché la loi du 2 mars 1982. A la tête de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) entre novembre 1982 et juin 1986, il a mis sur des rails le premier train de décentralisation. Il raconte les coulisses de cette « révolution tranquille » dans un récent ouvrage, « Il y a 30 ans, l’Acte I de la décentralisation ou l’histoire d’une révolution tranquille ». Entretien.

La théorie de l’onde de choc

Au moment, en 1981, du lancement des premières lois de décentralisation, l’étau de l’Etat sur les collectivités ne s’était-il pas déjà desserré ?

Le septennat de Valéry Giscard d’Estaing avait été marqué par une vraie évolution des esprits, à droite comme à gauche, et de véritables avancées législatives, comme la réforme du statut de Paris et surtout la création de la dotation globale de fonctionnement (DGF), du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et du Comité des finances locales (CFL).

De plus, dans les départements frondeurs du Languedoc-Roussillon ou de Midi-Pyrénées par exemple, le pouvoir des préfets en tant qu’exécutif départemental, était déjà soumis à un contrôle étroit des élus, pour ne pas dire plus.
Ailleurs, le conseil général ne se réunissait que trois ou quatre jours par an. Les projets étaient présentés par les préfets. Les élus avaient parfois le choix entre deux solutions. Et puis, c’était tout.

Le préfet assurait l’exécution de toutes les décisions, en s’appuyant sur sa deuxième casquette de représentant de l’Etat, au grand dam des élus. Sans compter les décisions qui « remontaient » à Paris : à Marseille, le maire, Gaston Defferre pestait contre « les bureaux parisiens » qui, contre tout bon sens, implantaient un hôpital face au vent.

Pourquoi, devenu ministre de l’Intérieur en mai 1981, a-t-il fait d’emblée le choix de ne toucher à aucun des trois principaux niveaux d’action locale (commune, département et région) ?

Aborder la question ainsi était la meilleure façon de bloquer tout mouvement. L’unité n’était pas réalisée au sommet de l’Etat. François Mitterrand, qui avait présidé le conseil général de la Nièvre, était très attaché au département. Le Premier ministre Pierre Mauroy était à la tête du conseil régional Nord-Pas-de-Calais. Il croyait davantage en la région. Gaston Defferre défendait la commune. Il avait refusé la constitution d’une communauté urbaine dans son agglomération, pour ne pas affaiblir ses pouvoirs municipaux.

Quelle a été, alors, sa stratégie ?

Il a préféré diviser les problèmes pour faire jouer ce que j’ai appelé « la théorie de l’onde de choc », c’est-à-dire engager les réformes le plus vite possible, appliquer une première mesure qui en appellerait une deuxième, qui elle-même rendrait nécessaire une troisième, etc. Dès le lendemain de la passation de pouvoirs entre Christian Bonnet et Gaston Defferre, nous avons préparé un texte sur un sujet à la fois symbolique et plus simple à traiter : les institutions.

Dans le droit fil des 110 propositions du candidat François Mitterrand, nous avons prévu la suppression des tutelles et contrôles a priori sur les actes des collectivités, l’élection au suffrage universel des régions, le transfert de l’exécutif départemental et régional du préfet au président du conseil général ou régional et la création des chambres régionales des comptes.

La course d’obstacles au Parlement

Cette course contre la montre ne s’est-elle pas parfois révélée périlleuse ?

Le 10 juillet 1981, le Conseil d’Etat a, d’abord, refusé d’examiner le projet de loi ! Nous étions arrivés dix minutes avant la séance de la commission permanente avec quatre nouveaux amendements. Or le projet de loi comportait trois titres : les communes, les départements et les régions. Les quatre amendements étaient, donc, en réalité douze !

Le vice-président a levé la séance au motif qu’il n’existait pas de précédent à une telle situation. Il a fini par en trouver un qui nous a sauvés : l’ordonnance créant la cour de justice militaire pour les infractions commises par l’OAS. Le projet de loi a, ensuite, pu, dans des délais réduits, être débattu au Parlement avant la fin juillet.
Mais à l’issue de la première lecture à l’Assemblée nationale, nous avons oublié de déclarer l’urgence sur le texte. Du coup, le débat a duré du 27 juillet 1981 au 28 janvier 1982.

Les députés PS étaient-ils acquis à l’économie générale du texte ?

Dans l’ensemble, oui. Mais dès la discussion préalable au sein du groupe PS, deux présidents de conseils généraux, André Billardon (Saône-et-Loire) et André Laignel (Indre-et-Loire) ont réclamé le transfert des sous-préfectures à leur collectivité. Ils y voyaient un moyen de mieux gérer les territoires ruraux.
C’était oublier que les sous-préfectures étaient chargées de tâches relevant de l’Etat et qu’elles devaient octroyer, notamment, les cartes grises, les documents d’identité…
Gaston Defferre et le rapporteur (PS) du projet de loi, Alain Richard, étaient profondément opposés à ce désengagement. La tension était grande. Nous avons bien cru que nous allions être battus… Grâce au soutien final du président du groupe, Pierre Joxe, nous avons fini par l’emporter.

Quels étaient les arguments de l’opposition dans l’hémicycle ?

Lors de la discussion générale, l’ancien Premier ministre, Michel Debré, a dénoncé une « transgression de la Constitution » au motif que le projet de loi mettait sur un pied d’égalité les collectivités et l’Etat.
Ensuite, les quatre « cadets de la droite » (Charles Millon, Michel Noir, Philippe Séguin et Jacques Toubon) se sont relayés jour et nuit.

Au total, l’opposition a déposé 5 000 amendements. Elle accusait les socialistes de démanteler l’Etat afin de se constituer des fiefs pour se replier lors de leur départ du pouvoir. Moment qui ne devait tarder, compte tenu de « la politique économique invraisemblable » qui était mise en œuvre…

Philippe Séguin était particulièrement incisif. Au fil de l’examen, il a cependant noué une sorte de complicité avec Gaston Defferre qui s’est traduite par l’implantation de la chambre régionale des comptes de Lorraine, non au chef-lieu de région, Metz, mais dans sa circonscription, à Epinal.

La révolution tranquille dans les départements

Quel est, à vos yeux, le principal acquis de la loi du 2 mars 1982 ?

La fin de l’exception napoléonienne qui voulait que le préfet soit à la fois le représentant du gouvernement et l’exécutif du conseil général. François Mitterrand a dit le 27 septembre 1982 à Figeac (Lot) que c’était « la plus grande réforme dans l’équilibre de la France » depuis le début du XIXe siècle.

Certains transferts des locaux et du personnel des préfectures aux conseils généraux n’ont-ils pas, malgré tout, suscité des conflits ?

En Haute-Garonne, le partage des jardins de la préfecture situés dans un ancien évêché du XVIIe siècle a provoqué un vrai conflit que j’ai dû aller arbitrer sur place.
Dans un département, le préfet avait signé une « contre lettre » secrète dans laquelle il s’engageait à rendre au département une partie de son logement après son départ. Ce que nous n’avons pu que refuser…
Néanmoins, cette révolution a été tranquille. Dès 1984, les recours contre les collectivités étaient peu nombreux : 0,6 pour 1 000 actes soumis au contrôle a posteriori.

Une fois la première loi lancée, nous avons mené une concertation très approfondie sur tous les textes suivants. Au sein des nouvelles instances comme le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) ou le Comité des finances locales, les allers et retours ont été incessants avec les collectivités.

N’assistait-on pas à un choc des cultures entre les élus locaux et des hauts fonctionnaires comme vous ?

François Roussely (ndlr : conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur et futur patron d’EDF) et moi, nous représentions la technocratie parisienne dans toute son horreur !
Heureusement, plusieurs sous-préfets habitués aux contacts avec les élus étaient aussi présents dans notre équipe. Le directeur de cabinet à Matignon, Michel Delebarre, avait, auprès de Pierre Mauroy, été directeur de cabinet du président de la région Nord-Pas-de-Calais et secrétaire général de la ville de Lille.
A ses côtés figurait aussi Patrick Marnot, l’ex-secrétaire général de la ville de Nantes. Tous étaient des décentralisateurs convaincus.

Ce qui n’était plus le cas des députés socialistes après les succès de l’UDF et du RPR aux cantonales de 1982 et aux municipales de 1983…

Ils ne voulaient effectivement pas donner le pouvoir à l’opposition. Nous avons formé un contre-lobby. Ce groupe était composé de décentralisateurs sincères comme Michel Delebarre (1) et Gaston Defferre (2).
En faisaient aussi partie Laurent Fabius (3) et Pierre Joxe (4) qui considéraient, après le tournant économique de 1983, que la décentralisation était la réforme emblématique du septennat de François Mitterrand.

Nous nous sommes appuyés sur les élus locaux, de gauche comme de droite, les fonctionnaires territoriaux et quelques directeurs d’administration centrale favorables à une véritable décentralisation.

La bataille pour créer un statut de la fonction publique territoriale a-t-elle été rude ?

A l’origine, en 1981, presque tous les élus étaient contre. Beaucoup d’entre eux redoutaient qu’un statut de la FPT vienne entraver les libertés nouvellement acquises. Gaston Defferre, lui-même, était réservé.
Les collaborateurs d’élus se sont fortement mobilisés à l’instar d’Alain Rousset (5) ou de Dominique Schmitt (6).
Les territoriaux ne pouvaient plus être indéfiniment le tiers-état de la fonction publique. Il en allait aussi de la réussite des transferts de service et donc de compétences.

Quel bilan dressez-vous de l’acte I de la décentralisation ?

Au total, 33 lois de décentralisation (compétences, DOM-TOM, statut de Paris-Lyon-Marseille…) ont été votées durant la mandature 1981-1986, soit presqu’autant qu’entre 1986 et 2010 (35). Les transferts n’ont pourtant déplacé que 0,80 % de produit intérieur brut (8,67 % contre 7,87 % en 1980).

Les collectivités n’ont augmenté leurs effectifs qu’à la marge (1 121 383 en 1986 contre 1 021 000 en 1980), le mouvement n’en a pas moins été irréversible. Il a été largement consolidé et amplifié ensuite.

Vers une organisation à la carte ?

La décentralisation est-elle pour autant entrée dans les mœurs ?

Dans la postface de mon livre, Laurent Fabius écrit que le « vocabulaire hérité des lois Defferre n’a pas été parfaitement assimilé ». Les études d’opinion, illustre-t-il, montrent que beaucoup de Français confondent « décentralisation » et « délocalisation ! »
Pour les Français, l’Etat reste responsable de tout. A chaque fois qu’il y a un problème, ils se retournent vers son représentant. Il viendrait à l’idée de peu d’entre eux que le déneigement d’une route puisse relever du conseil général, lorsqu’ils sont bloqués faute de chasse-neige.

L’une des faiblesses de la décentralisation à la française ne tient-elle pas aussi à son caractère uniforme ?

Au moment de l’Acte I, la décentralisation « à la carte » était assimilée à une discrimination politique qui subissait les foudres du Conseil constitutionnel, comme on l’a vu pour les DOM.
Elle est aujourd’hui devenue nécessaire. Si le département garde sa raison d’être en Auvergne, dans le Limousin ou en Midi-Pyrénées, il a perdu de sa rationnalité dans la petite couronne parisienne ou dans le Nord-Pas-de-Calais.

A quoi doit ressembler un acte III de la décentralisation ?

Il ne passe pas par le canton comme cadre d’élection du conseiller territorial. Ce choix affaiblit la région, alors qu’il convient d’aller vers une réduction voire, dans certaines régions une disparition du département.

Il faut aussi une métropole significative dans chaque région qui soit un vrai pôle de rassemblement et de développement. Un acte III ne se conçoit que s’il s’inscrit dans un effort de réduction de la structure de gestion du territoire et de la recherche de synergies entre les collectivités.

L’Etat ne peut plus, non plus, tout réglementer dans les domaines de compétences qu’il a transférés aux collectivités. Le Grenelle de l’Environnement prévoit que les communes fassent un test de la qualité de l’air, non dans chaque école, mais dans chaque classe ! En termes de coûts, c’est démentiel !
Il est temps d’alléger l’ensemble des niveaux de gestion publique et de réformer le pouvoir réglementaire, tout comme les bureaux parisiens.

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Thèmes abordés

Notes

Note 01 ndlr : ministre du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle entre 1984 et 1986 Retour au texte

Note 02 ndlr : ministre du Plan et de l’aménagement du territoire entre 1984 et 1986 Retour au texte

Note 03 ndlr : Premier ministre entre 1984 et 1986 Retour au texte

Note 04 ndlr : ministre de l’Intérieur entre 1984 et 1986 Retour au texte

Note 05 ndlr : à l’époque directeur de cabinet du président de la région Aquitaine Retour au texte

Note 06 ndlr : collaborateur de Jean-Marie Rausch, président de la région Lorraine, avant de devenir préfet Retour au texte

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