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Vers une reconnaissance des services sociaux et de l’activité associative par l’Union européenne

Publié le 16/01/2012 • Par Agnès Thouvenot • dans : France

Le cadre juridique européen est perçu par les collectivités locales comme source d’une insécurité juridique concernant le financement des associations par le biais des subventions. La communication rendue publique le 20 décembre 2011 par le Commissaire européen Joaquim Almunia devrait permettre de rassurer les parties.

1. Le principe de libre-concurrence

Soumettre les activités des associations à la libre concurrence s’inscrit dans l’histoire de la construction de l’Union Européenne. Dès 1947, le Traité de Rome vise à proscrire toutes les entraves à la concurrence. Après le marché du charbon et l’acier, celui des biens, c’est au tour de celui des services d’être libéralisé, y compris les services rendus par des associations.

Mais le débat a pris une acuité particulière en 2003 avec l’arrêt Altmark de la Cour de Justice des communautés européenne. Cette jurisprudence posait des questions particulièrement complexes : les aides publiques (appelée en Europe, aides d’Etat) versées par les Etats sous forme de subventions constituent-elles une entrave au marché ou sont-elles une juste compensation du service rendu au nom de l’intérêt général ?

Deux commissaires européens, Mario Monti et Neeli Kroes, se saisissent de la problématique et établissent des règles adoptées par le Parlement et la Commission désignée sous l’expression « Paquet Monti / Kroes». Selon ces textes, trois critères cumulatifs doivent être observés pour déterminer le caractère licite ou non des aides d’Etat :

  1. la puissance publique donne un mandat à la structure pour exercer des missions clairement établies,
  2. ce mandat doit être une mission de service public,
  3. les fonds alloués compensent le coût de mission de service public.

Si ces critères sont remplis, la collectivité peut délivrer une aide d’Etat. Au delà d’un certain montant, ces aides doivent être notifiées à Bruxelles.

Limites aux règles de la concurrence – Parallèlement à ce débat sur les aides d’Etat, la directive Services de 2006 et la prise en compte des services sociaux d’intérêt général (SSIG) a complexifié le débat. L’objectif de cette directive était de soumettre aux règles de la concurrence toute offre de service.

Toutefois, l’article 2.2.j précise que les « services sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin » sont exclus du champ de la concurrence.
Cependant, contrairement à d’autres pays européens, la France n’a pas choisi de transposer intégralement la directive Services en droit interne, mais de segmenter secteur par secteur la transposition.

Ainsi par exemple, l’article 2 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement constitue une transposition de la directive pour les « services sociaux relatif au logement social ». Ils créent des agréments destinés aux associations d’ingénierie liées à des opérations de logements sociaux. Ces agréments permettent aux collectivités territoriales et à l’Etat de passer par des associations sans les mettre en concurrence pour la conduite de leur projet.
En revanche, la France n’a pas choisi d’exclure pour les services relevant de la petite enfance du secteur marchand. Les associations peuvent donc être mises en concurrence avec des entreprises lucratives spécialisées.

« Le cadre juridique européen est certes contraignant, mais il y a eu une surinterprétation des règles par le France. Les pouvoirs publics ont eu tendance à généraliser les marchés alors que l’Europe n’interdit pas la subvention pour les services d’intérêt économique général (SIEG) », souligne Laurent Ghékhière, du collectif SSIG.

2. Le paquet Almunia

Le commissaire européen chargé de la Concurrence, Joaquin Almunia, qui a porté la réforme, a dans une communication du 20 décembre 2011, proposé un cadre nouveau de réglementation des aides d’Etat et une simplification pour les SIEG à vocation sociale. La justification : ils ne risquent pas de fausser la concurrence.

Ainsi, les services répondant « à des besoins sociaux concernant la garde d’enfants, l’accès et la réinsertion sur le marché du travail, les soins et l’inclusion sociale des groupes vulnérables » sont-ils exemptées de toute notification quelque soit le montant de la compensation de service public accordée, comme l’étaient les services hospitaliers et le logement social. Même au-delà de 15 millions d’euros annuel de compensation, Bruxelles n’a pas à en être informée.

La spécificité des services publics locaux paraît dès lors mieux prise en compte.

Hausse du seuil « de minimis »

Jusque-là, le seuil « de minimis » – en deçà duquel aucune exigence particulière n’était posée en matière de réglementation des aides d’Etat – concernait les aides d’un montant maximum de 200 000 euros sur trois ans. Le « paquet Almunia » pourrait porter à 500 000 euros le seuil. Une décision est attendue au printemps 2012.

Si le projet de réforme avait introduit un seuil d’habitants au-dessous duquel la règle ne s’appliquerait pas, la notion a été abandonnée compte tenu de la complexité des calculs.

Constitution d’un document de référence

L’autre avantage de la réforme est qu’elle permet de rassembler, dans un document de référence, « toutes les informations nécessaires pour créer un service public local en respectant la législation en matière d’aides d’Etat : les notions clés, les jurisprudences, etc. », souligne Laurent Ghékhière.
Y figurent notamment les précisions concernant le mandatement, c’est-à-dire l’acte officiel par lequel une autorité publique confie à un prestataire la charge de gérer un service public.

La commission détaille également une méthodologie permettant de déterminer le montant de la compensation que les pouvoirs publics accordent à une entreprise (ou une association) quand elle exerce une mission de service public. Le coût net de l’obligation de service public est calculé comme la différence entre le coût net d’une entreprise d’exploitation d’un SIEG et le coût net pour une même entreprise opérant sans obligation de service public.

« Paquet Almunia » : 4 instruments juridiques

Le nouveau « Paquet Almunia » comporte quatre instruments juridiques qui s’appliquent à l’ensemble des pouvoirs publics :

  1. une nouvelle communication qui définit les services d’intérêt économique général (SIEG),
  2. une décision qui révise les obligations de notification des compensations de services publics à la commission,
  3. un cadre pour apprécier les montants de compensations en dehors des services sociaux,
  4. une proposition de règlement pour les minimis qui doit être adoptée au printemps 2012.

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