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Budget

Loi de finances pour 2012 : Entre prudence et continuité

Publié le 29/12/2011 • Mis à jour le 26/03/2012 • Par Fabian Meynand • dans : A la Une finances, Décryptages finances

Source : Fabian MEYNAND 

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Sénat - © J. Paquier

Après l’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2012 par les deux chambres, l’Assemblée nationale a eu le dernier mot le 21 décembre 2011 en votant le texte en ultime lecture. La version finale tient compte des modifications apportées par la nouvelle majorité sénatoriale.

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Cet article fait partie du dossier

Budget 2012 : les collectivités au régime sec

 

Validé pour l’essentiel par le Conseil constitutionnel le 28 décembre, le PLF a été publié le lendemain au Journal officiel. De même que la 4e loi de finances rectificative pour 2011.

Prudence mais détermination sur la péréquation - Les sénateurs, avec l’appui des associations d’élus, ont pu marquer de leur empreinte le fonds de péréquation des recettes intercommunales et communales (FPIC) qui, s’il n’a pas été repoussé à 2013 comme le souhaitait la commission des finances du Sénat, a vu son enveloppe de départ ramenée à 150 millions d’euros, contre 250 millions originellement, pour atteindre le milliard d’euros en 2016.

Exit également, sous l’impulsion des sénateurs, les strates démographiques remplacées par l’application d’un coefficient logarithmique. La Chambre haute a également réussi à imposer le renforcement, voire l’intégration, de nouveaux critères pour la redistribution du fonds, tel que le revenu fiscal ou encore l’effort fiscal.
Le Sénat a permis la dispense de prélèvement du fonds pour les 150 premières communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et retouché voire assoupli les conditions de répartition du fonds entre EPCI et communes membres… autant de mesures reprises par l’Assemblée.

Continuité sur le gel des dotations et la revalorisation des valeurs locatives - Une position consensuelle des députés qui ne doit pas faire perdre de vue l’autre fait marquant du vote intervenu à l’Assemblée le 21 décembre dernier : l’inscription de la loi de finances pour 2012 dans la continuité à la fois des précédentes lois de finances et de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2011-2014, mais aussi du plan de rigueur impulsé par le Gouvernement.

Car la loi de finances pour 2012, au-delà de la réforme de la péréquation, prolonge le gel durable des dotations d’Etat versées aux collectivités locales en 2012 à leur niveau de 2011. Si c’est bien l’ensemble de l’enveloppe normée qui est gelée, des évolutions différentes sont cependant à noter au sein de cette dernière.

L’article 30 de la LFI 2012  prévoit ainsi que n’évolueront pas en 2012 – mais également vraisemblablement pour les années suivantes :

Ce gel affecte également la dotation générale de décentralisation versée dans le cadre de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat – loi Defferre -, ainsi que l’indemnité compensatrice forfaitaire versée en vertu de l’article 134 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

A contrario, progresseront les crédits alloués à la péréquation verticale au sein du bloc communal (1) ainsi que l’enveloppe de dotations vouée à répondre aux besoins générés par le développement de l’intercommunalité dont le mouvement pourrait s’accélérer sous l’effet de la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

Une progression qui sera compensée par la diminution en 2012 des allocations fiscales compensatrices servant de « variable d’ajustement » à hauteur de - 14,5 % par rapport aux montants 2011 (2), ainsi que par un redéploiement de certains crédits prévus au sein de l’enveloppe de DGF dont 140 millions d’euros pour la dotation de garantie prélevés sur les communes ayant un potentiel financier élevé (3) et 110 millions d’euros pour la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle.

Sur ce dernier point, l’article 139 susvisé de la LFI 2012 prévoit qu’afin de financer l’accroissement de la dotation de base, de la dotation en faveur des parcs nationaux et des parcs naturels marins, de la dotation d’intercommunalité et du solde de la dotation , le Comité des finances locales fixe le montant global des minorations appliquées à la garantie, et, « en tant que de besoin, détermine un pourcentage de minoration appliqué aux montants correspondant aux montants antérieurement perçus au titre du I du D de l’article 44 de la loi de finances pour 1999 » avant d’ajouter « à compter de 2012, les montants antérieurement perçus au titre du I du D de l’article 44 de la loi de finances pour 1999 précitée peuvent être diminués d’un pourcentage identique pour l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans les conditions prévues à l’article L. 2 334-7-1. »
Un point qui ne sera pas sans impact pour les budgets des structures intercommunales lorsque l’on connaît le montant que représente ce qui est communément appelé la SPPS !

Garanties renforcées - Face au gel de l’enveloppe normée, et aux risques inhérents aux modifications de calcul de la richesse fiscale directement liées à la suppression de la taxe professionnelle (la richesse fiscale étant calculée sur la base du nouveau « panier fiscal »), la loi de finances pour 2012 renforce certaines garanties protectrices des collectivités.

Ainsi, l’article 141 de la loi de finances pour 2012 prévoit qu’ « à compter de 2012, l’attribution au titre de la part principale ou de la part majoration de la dotation nationale de péréquation revenant à une commune éligible ne peut être ni inférieure à 90 %, ni supérieure à 120 % du montant perçu l’année précédente ».
De même, en cas de fin d’éligibilité en 2012 d’une commune à la part principale ou à la part majoration de la DNP, celle-ci est garantie de percevoir une attribution égale « à 90 % en 2012, 75 % en 2013 et 50 % en 2014 du montant perçu en 2011 au titre de la part de dotation à laquelle elle n’a plus droit ». Des dispositions similaires existent également au sein dudit article concernant la DSU et la DSR.

Un autre dispositif de garantie afférent cette fois-ci à la dotation forfaitaire se trouve également renforcé dans le cadre de la loi de finances pour 2012, puisque toujours selon l’article 141, pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant, il est prévu une garantie leur assurant une attribution égale à celle perçue l’année précédente.

Côté dotation intercommunale, l’article 141 prévoit que la dotation de garantie accordée aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération est portée à 90 % - au lieu de 80 % - de la dotation par habitant perçue l’année précédente. Parallèlement, cette même dotation ne pourra être supérieure à 120 % du montant perçu l’année précédente (sauf cas de changement de catégorie).

Outre le gel de l’enveloppe normée, la loi de finances pour 2012 s’inscrit également dans la continuité par rapport aux lois de finances précédentes en matière de valeur locative, en prévoyant en son article 95 une revalorisation forfaitaire annuelle de celles-ci servant au calcul des bases de taxe d’habitation et taxes foncières de + 1,8 % pour 2012 (4).

Aussi quelques reculs - Une loi de finances 2012 qui joue donc, pour l’essentiel, la prudence tout en restant déterminée sur les réformes impulsées par le Gouvernement. Quelques accrocs et reculs sont cependant à noter.

Parmi eux, l’article 35 qui prévoit l’abrogation de l’article 139 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, qui n’est autre que l’article qui prévoyait l’application à compter du 1er janvier 2012 de la taxe générale sur les activités polluantes due notamment par les exploitants d’une installation d’élimination par stockage ou par incinération de déchets ménagers et assimilés, ou encore d’une installation d’élimination des déchets industriels spéciaux par incinération, coincinération, stockage, traitement physico-chimique ou biologique.

Quelques avancées - Au crédit des nouveautés portées par cette loi, la progression du texte afférent à la mise en application de la taxe incitative en matière d’élimination des déchets (qui tranche en cela avec le rétropédalage sur la TGAP évoqué ci-dessus). L’article 97 de la LFI 2012 prévoit ainsi que l’ajout d’un article 1 522 bis du code général des impôts ainsi rédigé en son I : « les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale peuvent instituer, dans les conditions prévues au 1 du II de l’article 1639 A bis, une part incitative de la taxe, assise sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids ou en nombre d’enlèvements ».
La part incitative, qui s’ajoute à une part fixe, est déterminée en multipliant la quantité de déchets produits pour chaque local imposable l’année précédant celle de l’imposition par un tarif par unité de quantité de déchets produits.

Autre nouveauté, l’article 93 du texte prévoit la possibilité pour les territoires touristiques d’instituer un versement transport fixé dans la limite de 0,55 % des salaires définis à l’article L. 2 333-65 du CGCT. Pour cela les collectivités concernées devront répondre aux caractéristiques suivantes : être des communes et/ou établissements publics compétents pour l’organisation des transports urbains dont la population est inférieure à 10 000 habitants et dont le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques au sens de l’article L. 133-11 du code du tourisme.

Quelques adaptations - Si une loi de finances est l’occasion pour l’exécutif d’insuffler une politique ou d’entreprendre une réforme, elle est aussi l’occasion de procéder à quelques corrections et adaptations. Nombre d’entre elles, afférentes à la réforme de la taxe professionnelle dont la suppression a été initiée en loi de finances pour 2010, jonche les articles de la dernière LFI.

La première concerne la cotisation minimum en matière de CFE (cotisation foncière des entreprises) dont la date de délibération pour une application en année n est repoussée au 31 décembre de l’année n-1 (contre le 1er octobre habituellement).
Ainsi, le I de l’article 1639 A bis du code général des impôts est désormais complété par un alinéa ainsi rédigé : « Par exception aux dispositions du premier alinéa, les délibérations prévues à l’article 1 647 D peuvent être prises jusqu’au 31 décembre pour être applicables l’année suivante. » Cette disposition n’est pas à confondre, notons-le, avec la nouvelle disposition afférente à la cotisation minimum due par les assujettis dont le montant hors taxes des recettes ou du chiffre d’affaires au cours de la période de référence définie à l’article 1 467 A est inférieur à 10 000 euros, prévue par l’article 51 de la 4e loi de finances rectificatives de 2011.

Fusion d’EPCI - D’autres thèmes sont abordés par la LFI comme celui de la fusion d’EPCI. L’article 98 prévoit ainsi, lorsque l’EPCI issu d’une fusion n’a pas pris les délibérations afférentes à la TEOM avant le 15 janvier qui suit l’année de la fusion, le maintien du régime de TEOM en vigueur sur le territoire des EPCI ayant fait l’objet d’une fusion ou sur le territoire des communes incluses dans le périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion, et ce pendant 5 ans, contre 2 ans jusqu’ici (art. 1639 A bis III du CGI).

Cet article étend d’ailleurs également cette disposition dérogatoire aux cas de modification de périmètre d’un EPCI suivant l’intégration d’une commune ou d’un autre EPCI. Il est en revanche étonnant et certainement préjudiciable (la pratique nous le dira) qu’une telle disposition n’ait pas été prévue en cas de REOM (l’article L. 2 333-76 aurait certainement mérité d’être adapté lui aussi) !

Autre adaptation - certainement insufflée par la pratique – en cas de fusion, l’article 99 de la LFI 2012 prévoit qu’en cas de fusion d’EPCI à fiscalité propre additionnelle, des taux d’imposition de taxe d’habitation, de taxes foncières et de cotisation foncière des entreprises différents peuvent être appliqués sur le territoire des EPCI préexistants, pour l’établissement des 12 premiers budgets de l’EPCI issu de la fusion (art. 1638-0 bis modifié du CGI).
Cette procédure d’intégration fiscale progressive, directement inspirée de ce qui se pratique en matière de CFE en cas de régime à fiscalité professionnelle unique, et qui doit être prise soit par délibérations concordantes des EPCI préexistants avant la fusion, soit par une délibération de l’EPCI issu de la fusion. Elle doit être précédée dans tous les cas d’une homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la taxe d’habitation.

Quelques incertitudes - Signe de la prudence et des incertitudes qui entourent les réformes passées et actuelles, la loi de finances pour 2012 prévoit enfin la remise par le Gouvernement de plusieurs rapports au Parlement :

  • article 109 : « Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 15 février 2012, un rapport sur les conséquences pour le budget de l’État et des collectivités territoriales de la création d’une agence publique de financement des investissements des collectivités territoriales » ;
  • article 144 : « Avant le 1er octobre 2012, le Gouvernement transmet à l’Assemblée nationale et au Sénat un rapport évaluant l’application du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales ».

En outre, selon l’article 108 de la LFI 2012, le Gouvernement devra déposer chaque année en annexe au projet de loi de finances un rapport qui comporte une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses ainsi que de l’état de la dette des collectivités territoriales.
À cette fin, les régions, les départements et les communes ou les EPCIde plus de 50 000 habitants devront transmettre au représentant de l’État, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État pris après avis du Comité des finances locales, un rapport présentant notamment les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés, la composition et l’évolution de la dette ainsi que des dépenses de personnel, de subvention, de communication et d’immobilier.

Une nécessité de transparence budgétaire et financière des collectivités locales les plus importantes rappelant étrangement un rapport réalisé en décembre 2011 sous l’égide de Valérie Pécresse, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’Etat, qui dans le cadre du 6e Conseil de modernisation des politiques publiques affirme que « les collectivités locales seront incitées à plus de transparence sur l’évolution de leurs dépenses et de leurs effectifs, et l’Etat apportera un appui méthodologique aux collectivités volontaires, afin de mettre en œuvre une démarche rigoureuse de maîtrise de leurs dépenses et de leurs effectifs ».

Quand l’Etat se veut vertueux en matière budgétaire…

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    Notes

    Note 01 - L’article 141 de la LFI 2012 prévoit que les montants mis en répartition au titre de la DSUCS et de la DSR augmentent au moins, respectivement, de 60 millions d'euros et de 39 millions d'euros par rapport aux montants mis en répartition en 2011 ; le montant mis en répartition au titre de la DNP est quant à lui au moins égal à celui mis en répartition l’année précédente - Retourner au texte

    Note 03 - L’article 139 de la LFI 2012 prévoit ainsi un écrêtement de la garantie pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté pour l’ensemble des communes, sans que cette minoration ne puisse être supérieure à 6 % de la garantie perçue l’année précédente - Retourner au texte

    Note 04 - 1,018 pour les propriétés non bâties, 1,018 pour les immeubles industriels relevant du 1° de l’article 1 500 du CGI et 1,018 pour l’ensemble des autres propriétés bâties - Retourner au texte

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