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Les limites du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux pointées dans un rapport parlementaire

Publié le 13/10/2011 • Mis à jour le 14/10/2011 • Par Aurélien Hélias • dans : A la une, A la une emploi, France, Toute l'actu RH

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Même avec le gel du point d’indice, la rémunération des fonctionnaires progresse avec la carrière, les statuts et les changements d’échelons, soulignent les auteurs. Même avec le gel du point d’indice, la rémunération des fonctionnaires progresse avec la carrière, les statuts et les changements d’échelons, soulignent les auteurs. - © F. Stijepovic

Un rapport de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) parlementaire, rendu public mercredi 12 octobre 2011, pointe les difficultés de maîtrise budgétaire de la masse salariale de la fonction publique.

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Cet article est paru dans
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Les chiffres sont connus : les dépenses de personnel de l’Etat représentent pas moins de 118 milliards d’euros annuels (pensions comprises), soit 40 % du budget général de l’Etat, et la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux depuis le début de la législature n’a permis que de contenir la progression moyenne à 1 % par an.

Pourquoi ? « L’application mécanique de la règle se traduit différemment d’un ministère à l’autre. On est aussi allés au-delà des 50 % d’économies réalisées revenant au personnel sous forme de retours catégoriels », constate Charles de la Verpillière (UMP, Ain), l’un des trois auteurs du rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique.
Conséquence : la Cour des comptes a évalué l’économie nette pour le budget de l’Etat à 100 millions d’euros en 2009, alors que 400 millions étaient attendus. Et l’Etat a fait à peine mieux en 2010 : 264 millions d’euros d’économies, 180 millions de moins que prévu…

Un autre élément ne joue pas en faveur de la maîtrise de la masse salariale : « L’effet GVT [glissement-vieillesse-technicité] : même avec le gel du point d’indice, la rémunération des fonctionnaires progresse avec la carrière, les statuts et les changements d’échelon », explique le député.
La règle du « un sur deux » ne serait donc pas la panacée annoncée, « ne serait-ce que parce que les départs à la retraite vont diminuer de 70 000 par an, en moyenne, à 40 000 par an » vers 2014-2015, prévient-il.

Des données obsolètes - Face à ce constat, la mission avance  « des propositions techniques, de bonne gestion, car le cadre politique est fixé jusqu’en 2012 », juge Charles de la Verpillière.
D’abord, en matière de connaissances « statistiques, qui posent des problèmes : nous nous basons sur le rapport 2010 de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique [DGAFP], dont les chiffres datent de 2008 », regrette l’un des autres rapporteurs, Marc Francina (UMP, Haute-Savoie).
La nécessité de disposer de données actualisées vise aussi l’évaluation des mesures catégorielles et celle des conséquences économiques de la règle du « un sur deux », au regard de la composition entre les catégories A, B et C de la fonction publique.

Ensuite, les parlementaires souhaitent disposer de bilans concrets à l’heure de voter dans l’hémicycle les plafonds d’emplois temps plein (ETP) et autres budgets « ressources humaines » des ministères : ils réclament que soient améliorées les prévisions des départs en retraite, en prévoyant notamment une fourchette prévisionnelle en loi de finances, et que les schémas d’emplois soient complétés par des études d’impact sur l’organisation des services publics, notamment sur la fermeture des classes.
« Il est paradoxal que l’Education nationale supprime 17 000 postes et que, dans le même temps, elle recrute 16 000 personnes par la voie de petites annonces… Il faut aussi regarder la dimension “fonctionnement” de la fonction publique », souligne le troisième rapporteur, Bernard Derosier (PS, Nord).

Le niveau déconcentré désavantagé… Dans le même ordre d’idées, la mission souhaite s’assurer que les administrations déconcentrées n’ont pas payé un prix démesuré dans l’application de la règle du « un sur deux », Charles de la Verpillière évoquant « la tentation de certains ministères de faire supporter l’effort par les services opérationnels, “guichets”, sur le terrain, au profit des services centraux où il reste peut-être des gains de productivité à faire… »

Le rapport souligne ainsi l’intervention du directeur de la DGAFP, Jean-François Verdier, auditionné par la MEC : «Dans certaines préfectures ou sous-préfectures, on est arrivé, en terme de réduction d’effectifs , à la limite au-delà de laquelle certaines missions ne peuvent plus être remplies. »
Pour tirer les choses au clair, une étude « comparative et exhaustive sur l’organisation des fonctions administratives et de support des ministères » serait diligentée.

… tout comme le niveau décentralisé – Globalement, les trois rapporteurs regrettent de ne pas disposer de vision d’ensemble des effectifs au niveau local, qu’il s’agisse des administrations déconcentrées de l’Etat comme des besoins des collectivités locales. D’où la nécessité, selon eux, de renforcer les outils de prévision développés par les ministères et de rendre leur usage systématique.

Quant à l’évolution des effectifs de la fonction publique territoriale, les parlementaires envisagent également un rapport du même type, bien que  Bernard Derosier estime que la problématique n’est pas tout à fait la même : « Les collectivités, surtout les départements et les régions, ont été confrontées à des transferts de personnels insuffisants, d’où la création d’emplois et de postes en même temps que l’Etat ne compensait pas financièrement les nouvelles charges. On n’échappera pas à un dialogue constructif entre Gouvernement et élus locaux car il ne peut y avoir d’un côté l’Etat qui décide et de l’autre des collectivités qui appliquent », plaide l’ancien président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) Bernard Derosier.

Favoriser la mobilité - Les députés souhaitent analyser plus avant le risque de « tassement des grilles de rémunération de la fonction publique » pour lequel ils proposent de créer un groupe de réflexion.

Autre piste évoquée : « Favoriser la mobilité au sein de la fonction publique. Il faut que les fonctionnaires aillent là où ils sont le plus utiles, ce qui suppose une politique d’harmonisation des régimes indemnitaires et une diminution du nombre des corps », poursuit Charles de la Verpillière.
Entre 2005 et 2010, ces derniers sont passés de 685 à 380 ; le Conseil de modernisation des politiques publiques prévoit encore de les ramener à 230.
Et les parlementaires d’appeler à utiliser davantage les outils statutaires pour favoriser la mobilité externe entre ministères et niveaux d’administration.

Quelle stratégie pour l’après-2012 ? Techniques ou administratives, ces mesures font l’objet d’un consensus entre les trois rapporteurs. En revanche, les grands principes politiques à appliquer pour l’après-2012 diffèrent entre les deux députés de la majorité et celui de l’opposition.

  • D’un côté, Charles de la Verpillière soutient le non-remplacement arithmétique de 150 000 emplois de fonctionnaires sur l’ensemble de la législature et estime que, « quel que soit le gouvernement en 2012, il devra d’une manière ou d’une autre maîtriser la masse salariale ».
  • De l’autre, Bernard Derosier est plus nuancé : « Diminuer la masse salariale n’est pas forcément un objectif en soi. Il faut d’abord définir les missions de service public sur notre territoire et s’interroger sur « qui fait quoi? ». Je suis favorable à la RGPP dans son principe, mais le fait que cette révision ait eu comme ligne directrice le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux n’est pas une bonne chose. »

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