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Les limites du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux pointées dans un rapport parlementaire

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : A la une, A la une emploi, France, Toute l'actu RH

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Même avec le gel du point d’indice, la rémunération des fonctionnaires progresse avec la carrière, les statuts et les changements d’échelons, soulignent les auteurs. © F. Stijepovic

Un rapport de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) parlementaire, rendu public mercredi 12 octobre 2011, pointe les difficultés de maîtrise budgétaire de la masse salariale de la fonction publique.

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Cet article est paru dans
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Les chiffres sont connus : les dépenses de personnel de l’Etat représentent pas moins de 118 milliards d’euros annuels (pensions comprises), soit 40 % du budget général de l’Etat, et la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux depuis le début de la législature n’a permis que de contenir la progression moyenne à 1 % par an.

Pourquoi ? « L’application mécanique de la règle se traduit différemment d’un ministère à l’autre. On est aussi allés au-delà des 50 % d’économies réalisées revenant au personnel sous forme de retours catégoriels », constate Charles de la Verpillière (UMP, Ain), l’un des trois auteurs du rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique.
Conséquence : la Cour des comptes a évalué l’économie nette pour le budget de l’Etat à 100 millions d’euros en 2009, alors que 400 millions étaient attendus. Et l’Etat a fait à peine mieux en 2010 : 264 millions d’euros d’économies, 180 millions de moins que prévu…

Un autre élément ne joue pas en faveur de la maîtrise de la masse salariale : « L’effet GVT [glissement-vieillesse-technicité] : même avec le gel du point d’indice, la rémunération des fonctionnaires progresse avec la carrière, les statuts et les changements d’échelon », explique le député.
La règle du « un sur deux » ne serait donc pas la panacée annoncée, « ne serait-ce que parce que les départs à la retraite vont diminuer de 70 000 par an, en moyenne, à 40 000 par an » vers 2014-2015, prévient-il.

Des données obsolètes - Face à ce constat, la mission avance  « des propositions techniques, de bonne gestion, car le cadre politique est fixé jusqu’en 2012 », juge Charles de la Verpillière.
D’abord, en matière de connaissances « statistiques, qui posent des problèmes : nous nous basons sur le rapport 2010 de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique [DGAFP], dont les chiffres datent de 2008 », regrette l’un des autres rapporteurs, Marc Francina (UMP, Haute-Savoie).
La nécessité de disposer de données actualisées vise aussi l’évaluation des mesures catégorielles et celle des conséquences économiques de la règle du « un sur deux », au regard de la composition entre les catégories A, B et C de la fonction publique.

Ensuite, les parlementaires souhaitent disposer de bilans concrets à l’heure de voter dans l’hémicycle les plafonds d’emplois temps plein (ETP) et autres budgets « ressources humaines » des ministères : ils réclament que soient améliorées les prévisions des départs en retraite, en prévoyant notamment une fourchette prévisionnelle en loi de finances, et que les schémas d’emplois soient complétés par des études d’impact sur l’organisation des services publics, notamment sur la fermeture des classes.
« Il est paradoxal que l’Education nationale supprime 17 000 postes et que, dans le même temps, elle recrute 16 000 personnes par la voie de petites annonces… Il faut aussi regarder la dimension “fonctionnement” de la fonction publique », souligne le troisième rapporteur, Bernard Derosier (PS, Nord).

Le niveau déconcentré désavantagé… Dans le même ordre d’idées, la mission souhaite s’assurer que les administrations déconcentrées n’ont pas payé un prix démesuré dans l’application de la règle du « un sur deux », Charles de la Verpillière évoquant « la tentation de certains ministères de faire supporter l’effort par les services opérationnels, “guichets”, sur le terrain, au profit des services centraux où il reste peut-être des gains de productivité à faire… »

Le rapport souligne ainsi l’intervention du directeur de la DGAFP, Jean-François Verdier, auditionné par la MEC : «Dans certaines préfectures ou sous-préfectures, on est arrivé, en terme de réduction d’effectifs , à la limite au-delà de laquelle certaines missions ne peuvent plus être remplies. »
Pour tirer les choses au clair, une étude « comparative et exhaustive sur l’organisation des fonctions administratives et de support des ministères » serait diligentée.

… tout comme le niveau décentralisé – Globalement, les trois rapporteurs regrettent de ne pas disposer de vision d’ensemble des effectifs au niveau local, qu’il s’agisse des administrations déconcentrées de l’Etat comme des besoins des collectivités locales. D’où la nécessité, selon eux, de renforcer les outils de prévision développés par les ministères et de rendre leur usage systématique.

Quant à l’évolution des effectifs de la fonction publique territoriale, les parlementaires envisagent également un rapport du même type, bien que  Bernard Derosier estime que la problématique n’est pas tout à fait la même : « Les collectivités, surtout les départements et les régions, ont été confrontées à des transferts de personnels insuffisants, d’où la création d’emplois et de postes en même temps que l’Etat ne compensait pas financièrement les nouvelles charges. On n’échappera pas à un dialogue constructif entre Gouvernement et élus locaux car il ne peut y avoir d’un côté l’Etat qui décide et de l’autre des collectivités qui appliquent », plaide l’ancien président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) Bernard Derosier.

Favoriser la mobilité - Les députés souhaitent analyser plus avant le risque de « tassement des grilles de rémunération de la fonction publique » pour lequel ils proposent de créer un groupe de réflexion.

Autre piste évoquée : « Favoriser la mobilité au sein de la fonction publique. Il faut que les fonctionnaires aillent là où ils sont le plus utiles, ce qui suppose une politique d’harmonisation des régimes indemnitaires et une diminution du nombre des corps », poursuit Charles de la Verpillière.
Entre 2005 et 2010, ces derniers sont passés de 685 à 380 ; le Conseil de modernisation des politiques publiques prévoit encore de les ramener à 230.
Et les parlementaires d’appeler à utiliser davantage les outils statutaires pour favoriser la mobilité externe entre ministères et niveaux d’administration.

Quelle stratégie pour l’après-2012 ? Techniques ou administratives, ces mesures font l’objet d’un consensus entre les trois rapporteurs. En revanche, les grands principes politiques à appliquer pour l’après-2012 diffèrent entre les deux députés de la majorité et celui de l’opposition.

  • D’un côté, Charles de la Verpillière soutient le non-remplacement arithmétique de 150 000 emplois de fonctionnaires sur l’ensemble de la législature et estime que, « quel que soit le gouvernement en 2012, il devra d’une manière ou d’une autre maîtriser la masse salariale ».
  • De l’autre, Bernard Derosier est plus nuancé : « Diminuer la masse salariale n’est pas forcément un objectif en soi. Il faut d’abord définir les missions de service public sur notre territoire et s’interroger sur « qui fait quoi? ». Je suis favorable à la RGPP dans son principe, mais le fait que cette révision ait eu comme ligne directrice le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux n’est pas une bonne chose. »

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  1. 1. Pad 30/11/2011, 11h39

    Depuis le temps que le sujet est d’actualité, j’ai toujours considéré que le « un sur deux » est une ineptie - avec des conséquences néfastes en termes de charges - dès lors que l’adéquation ressources-besoins n’était pas LA ligne directrice de cette réforme. C’est tout simplement l’application du mode projet par la création des fiches de poste sur la base d’organisations restructurées.

    En lisant cet article, je pensais qu’il y a beaucoup d’énergie perdue en palabres inutiles dès lors que cet aspect de fond est ignoré.

    Il m’a fallu attendre le dernier alinéa pour découvrir enfin une lumière : merci Monsieur Bernard Derosier de montrer que l’intelligence existe encore au service de l’Etat. Votre propos n’est pas une nuance, il est bien au contraire très puissant pour être tout à fait pragmatique. A quand les actions d’évaluation ? Tant qu’un audit global n’aura pas été lancé pour construire un schéma directeur liant les missions aux organisations, la question de l’économie de masse salariale n’est que de la masturbation intellectuelle.

  2. 2. ALIMAS 15/10/2011, 08h01

    (09A366A01). ON SE PERD DANS LES MILLIARDS ! Il est écrit en tête de l’article : «…Les chiffres sont connus : Les dépenses de personnel de l’État représentent pas moins de 118 milliards d’euros annuels (pensions comprises), soit 40 % du budget général de l’État…». QUESTIONS : Le chiffre de 118 milliard d’euros comprend-t-il :
    1). SEULEMENT les dépenses de personnel (pensions comprises) des fonctions régaliennes de L’État ? (L’armée, l’enseignement, les ministères, la justice, etc. …) ?
    2). TOUTES les dépenses de personnel des trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) et du personnel privé sous contrat public (pensions comprises) du millefeuille à 7 couches ? (L’Europe, l’État, les Régions, les Départements, les Pays, les Intercommunalités, les Communes).
    Le problème pour le contribuable est de ne pas être imposé, taxé, ponctionné au-delà du raisonnable …!
    Le problème pour le citoyen est d’être servi dans le meilleur rapport qualité/prix.
    Le problème du service public est de ne pas dépenser plus qu’il ne prélève.
    Aujourd’hui, eût égard à la très mauvaise tradition des administrations, habituées aux déficits récurrents et toujours croissants, augmentant les dettes publiques d’années en années, font que le personnel est trop nombreux et d’autre part, qu’il nous coûte beaucoup trop cher !
    Trop de centralisation tue la centralisation ; trop de décentralisation tue la décentralisation. Le millefeuille est devenu un énorme gâteau pour les fonctions politique et publique, ou l’on se partage les pouvoirs pour, une fois dans le gâteau, s’octroyer les honneurs, les salaires, les indemnités, les privilèges, les avantages, les facilités, etc. … La (RGPP) : Révision Générale des Politiques Publiques, nous dit-on, va mettre de l’ordre dans tout ça ; en 2014, nous allons élire des Conseillers territoriaux qui se substituerons aux Conseillers généraux (l’actuel exécutif des Départements) et aux Conseillers régionaux (l’actuel exécutif des Régions). Ils seront nous dit-on, deux fois moins nombreux …! Je ne voudrais pas faire un procès d’intention mais enfin ! On nous prend pour des GOGOLS ! Vous croyez que les Conseillers territoriaux vont siéger pour deux instances pour le même prix …? Je vous fiche mon billet qu’ils vont commencer par augmenter substantiellement leurs indemnités, se faire construire des palais, embaucher du personnel, créer de nouveaux besoins d’équipement et de fonctionnement et tout ça, sans réduire les administrations publiques, qui actuellement font fonctionner les départements et les régions. C’est une feuille supplémentaire qui va venir grever nos impôts ! Amis contribuables, ne vous faites pas d’illusions.

    (09A366A02). PROPOSITION DE REDÉCOUPAGE DU MILLEFEUILLE. METZ, comme capitale ; 12 métropoles fusionnées avec les départements trop petits et obsolètes (créés il y a 210 ans à l'époque de la voiture à cheval, qui devait pouvoir le traverser dans la journée) et les régions.
    3). 2.500 COLLECTIVITÉS TERRITORIALES telles que : ((CA) : Communauté d’Agglomérations ; (CU) : Communauté Urbaine ; (CC) : Communauté de Communes), etc. …, fusionnées avec les 36.500 communes dont les maires ruraux sont redevenus des garde-champêtres !
    Chacun des 3 niveaux de responsabilités n'aurait plus le droit de s'inventer des missions folkloriques en CHINE (dixit le livre de Zoé SHEPARD en région Aquitaine : Absolument Dé-bor-dée, ou comment faire 35 h en un mois !).
    En 10 ans le tour serait joué, avec des cadres dynamiques et des élus qui arrêteraient de perturber les services en jouant aux chefaillons !

  3. 3. dudu 14/10/2011, 10h51

    a votre avis qui coute cher ?le petit fonctionnaire attentif(ptt,sncf,infirmière,instit,edf....)qui fait son boulot,qu'on gonfle avec 1400 €,ou le haut fonctionnaire,chef de service qui touche 2 fois par an 30000€de prime,parce qu'il a bien su compressé son personnel,le prefet avec tout son personnel a temps plein pour sa petite personne(4+15 chauffeurs a grenoble)les sénateurs(lire le livre sorti a leur sujet:édifiant).
    pour moi il n'y a pas de doute on a fait la révolution pour rien.
    a refaire

  4. 4. logique 14/10/2011, 10h31

    Normal que l'on arrive plus à faire le boulot !
    On garde les chefs et on supprime les agents d'exécution.
    Qui fait le boulot ?
    Tout le monde sait bien que la hiérarchie, c'est comme les étagères, plus c'est haut et moins ça sert... à méditer
    et tout le monde connait la différence entre un Enarque et un train SNCF :
    lorsqu'ils déraillent, le train, lui, s'arrête... à méditer également !

    Quant à nos élus qui vont voir les Directeurs généraux, directeurs et autres chefs de service, pour leurs dossiers très importants , il faudrait qu'ils sachent que dès qu'ils ont le dos tourné, leurs dossiers redescendent à la base pour être traités. Et il se peut qu'il manque énormément d'éléments, mais les "hauts de gamme" ne rentrent pas le détail qui est pourtant la condition pour obtenir ce que l'on recherche ; ces détails que ces mêmes "hauts de gamme" ont décidé avec des élus... conseillés par ... des technocrates... à méditer également...

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