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Fiche n° 14. La réforme territoriale

Publié le 13/08/2011 • Par La Rédaction • dans : Fiches de révision

La France, de tradition centralisatrice depuis la Révolution française, va connaître au début des années 80 une réforme de grande ampleur introduisant d'importantes modifications dans l'organisation territoriale, dont les plus conséquentes sont : le remplacement de la tutelle a priori par un contrôle juridictionnel a posteriori, la création de la chambre régionale des comptes, le président du conseil général en tant qu'exécutif du département (aujourd'hui président du conseil départemental), la reconnaissance du statut de collectivité territoriale de la région. Les lois des 7 et 22 juillet 1983 (suivies par 25 autres lois entre 1983 et 1986) ont également modifié la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, constituant "l'acte I de la décentralisation".

Jean-Pierre Raffarin, sous la présidence de Jacques Chirac, lance en 2003 « l’acte II de la décentralisation », consacrant le principe de « l’organisation décentralisée de la France ». La loi du 29 juillet 2004 permet d’importants transferts de compétences au profit des collectivités territoriales, qui disposent désormais de « ressources propres » et de compétences transférées. Plus de trente ans après la mise en œuvre de la décentralisation en 1983, la simplification du « millefeuille administratif » fut également l’une des priorités assignées au comité de réflexion, présidé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur, dans le cadre du projet de réforme de la fonction publique territoriale engagée en 2008. La réforme des collectivités territoriales est une réforme structurelle de grande ampleur, concrétisée, il y a quelques années, par l’adoption de la loi du 16
décembre 2010 « de réforme des collectivités territoriales » par le gouvernement Sarkozy, visant principalement à la simplification des structures territoriales, à la réduction du nombre d’échelons territoriaux, et à la modernisation de la fiscalité locale (I).

 

Au fil de la succession des gouvernements, l’ambition politique demeure identique : poursuivre la réforme de l’administration territoriale en vue de la moderniser et de l’adapter aux exigences modernes. Aujourd’hui, la France compte toujours quatre échelons administratifs locaux, qui se partagent des compétences : la commune, l’intercommunalité, le département et la région.
Cet empilement des échelons d’administration, les compétences partagées et les financements croisés paraissent souvent illisibles pour les citoyens et nuisent à l’efficacité de l’action publique des territoires. C’est pourquoi, sous la présidence de François Hollande, « l’acte III de la décentralisation », à travers la Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), vise à nouveau à moderniser l’action publique, à clarifier les responsabilités entre l’État et les collectivités locales (II).

 

 I.  Les grands axes de la réforme des collectivités territoriales depuis 2010

En janvier 2009, le rapport du groupe de travail sur la réforme des collectivités locales plaide pour une union entre les régions et les départements. Il prône un statut de « grande métropole » pour les pôles de plus de 500 000 habitants et la création du conseiller territorial. La loi du 18 janvier 2009 supprime la taxe professionnelle, principale ressource fiscale des collectivités territoriales.

La réforme institutionnelle des collectivités territoriales devait répondre à une triple ambition : simplifier, démocratiser, et adapter le système existant. Les principaux axes de la réforme territoriale prévue étaient les suivants :

A) Simplification et allègement de l’architecture territoriale

Face à l’empilement des structures, le gouvernement proposait de regrouper les collectivités territoriales autour de deux pôles, et de clarifier les compétences allouées aux collectivités :

 

  • Un pôle départements-régions avec des conseillers territoriaux : à partir de 2014, des conseillers territoriaux devaient succéder aux quelque 6 000 conseillers régionaux et généraux. Le mode d’élection prévu était un scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans des cantons élargis, et leur mandat était prévu pour 6 ans. Le conseiller territorial devait favoriser une meilleure articulation entre l’action des départements et celle des régions, respectant leurs compétences, leurs spécificités et leurs atouts : la proximité pour le département, la vision stratégique d’avenir pour la région. Cette réforme n’a pas été appliquée car François Hollande a supprimé les conseillers territoriaux et restauré les conseillers généraux (aujourd’hui nommés conseillers départementaux, élus dans les départements) ainsi que les conseillers régionaux (élus dans les régions).

 

  • Un pôle commune-intercommunalité : le gouvernement se fixait comme objectifs d’achever la couverture intercommunale du territoire national et de renforcer la cohérence des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à l’aide d’un schéma départemental de coopération intercommunale et en facilitant le regroupement des collectivités territoriales sur la base du volontariat.

 

  • Une clarification des compétences des collectivités territoriales et l’encadrement des cofinancements : concrètement, les compétences attribuées par le législateur aux collectivités devaient l’être à titre exclusif. En conséquence, le département et la région ne devaient plus disposer de la clause générale de compétence, mais ils devaient être dotés d’une capacité d’initiative leur permettant d’intervenir dès lors qu’il existe un intérêt public local et que la loi n’a pas confié ce domaine à une autre personne publique. Cette partie de la réforme a d’abord été modifiée sous la présidence de François Hollande qui a, dans un premier temps, restauré la clause de compétence générale pour les départements et les régions par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, puis l’a supprimée pour les départements et les régions en 2015. Seules les communes conservent aujourd’hui cette clause générale de compétence.

B) Suppression de la taxe professionnelle

 

Autre volet notable de la réforme de 2010 : la suppression de la taxe professionnelle. Cette réforme a pour objectif d’améliorer la compétitivité des entreprises françaises. Cette taxe professionnelle a été remplacée par de nouvelles taxes, qui contribuent à renforcer leurs liens avec les territoires.

En taxant les investissements des entreprises, la taxe professionnelle pénalisait les secteurs qui demandaient le plus d’investissements et qui sont souvent ceux-là mêmes qui subissent une forte concurrence internationale. Elle constituait donc, pour ces entreprises, une incitation à la délocalisation. La solution retenue par le gouvernement Sarkozy pour remplacer cette taxe professionnelle fut la contribution économique territoriale (CET), composée d’une cotisation financière des entreprises (CFE), assise sur les valeurs locatives foncières et dont le taux est déterminé par les communes et les EPCI (les départements et les régions ne percevant pas le produit de cette taxe), et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cette réforme est toujours appliquée actuellement.

De nouvelles mesures fiscales ont complété le panier de recettes des collectivités en compensation des pertes de recettes fiscales induites par la réforme de la taxe professionnelle. Le périmètre de la fiscalité locale directe a été considérablement transformé.

 

C) Adaptation de l’organisation territoriale aux défis du temps

 

La création des métropoles. Pour mieux prendre en compte le « fait urbain » et renforcer la compétitivité des grandes agglomérations françaises au plan international, un nouveau cadre institutionnel, « la métropole », a été mis en place avec la réforme de Nicolas Sarkozy.

Dotée de compétences plus importantes et intégrées que les actuelles communautés urbaines, « la métropole a vocation à faciliter le développement économique, social et culturel de l’aire urbaine et à améliorer sa compétitivité et son attractivité ». Cette réforme a été reprise et modifiée dans le cadre de l’acte III de la décentralisation (cf. partie II).

 

(…)

 

 

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