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Fiche n° 9. La modernisation de l’administration : de la RGPP à « Action publique 2022 »

Publié le 09/08/2011 • Par La Rédaction • dans : Fiches de révision

Il y a plus de cent ans, en 1917, dans ses "lettres sur la réforme gouvernementale", Léon Blum se préoccupait déjà de la modernisation de l'action administrative. Au XXIe siècle, les prémices de la modernisation de l'action publique ont été initiées par la LOLF. Ensuite, est intervenue la révision générale des politiques publiques (RGPP) ; puis, fin 2012, la "modernisation de l'action publique" (MAP) et son "choc de simplification", répondant, comme la RGPP, à des objectifs ambitieux : redonner, avec des moyens rationalisés, sens et cohérence à l’action publique, pour répondre aux transformations profondes qui traversent notre société.

L’arrivée d’Emmanuel Macron en 2017 a engagé le gouvernement dans un programme, « Action publique 2022 », qui se veut « plus audacieux » encore que les précédents. Il s’agit de « bâtir un nouveau modèle » de conduite des politiques :

  • pour les usagers, améliorer la qualité de service en « renouant les fils de la confiance entre les agents et les usagers » ;
  • pour les agents, se voir offrir un environnement de travail modernisé ;
  • pour les contribuables, enfin, maîtriser les dépenses publiques (objectif : baisse de 3 points de PIB d’ici 2022).

Pour comprendre pourquoi, cent ans après Léon Blum, la question du sens de l’action publique française reste posée, il convient tout d’abord de faire état des éléments de bilan des précédentes réformes (I), avant d’étudier le nouveau programme de modernisation publique (II).

I. DE LA RGPP A LA MAP : BILAN DES PRECEDENTES REFORMES

Malgré un bilan sévèrement critiqué, la « Révision générale des politiques publiques » constitue, à ce jour, une démarche inégalée de modernisation (A). Si la MAP souhaitait s’en démarquer, les innovations qu’elle comporte se situent, dans une large mesure, dans le prolongement de ce qui avait été déjà engagé (B), sans apporter toutes les transformations attendues (C).

A. La RGPP : une réforme de grande ampleur

a) Une démarche inégalée de modernisation

Lorsque l’État a entendu engager sa modernisation dans les années 2000, il s’est appuyé sur les trois principaux constats suivants :

  • l’intervention de l’État était devenue multiforme et parfois peu lisible ;
  • l’organisation de l’État s’était progressivement complexifiée pour les usagers ;
  • la taille de l’État, mesurée par le nombre de fonctionnaires, s’était considérablement accrue depuis 30 ans.

La RGPP, portée par le gouvernement Sarkozy, reposait sur trois objectifs indissociables :

  • Améliorer la qualité du service rendu aux usagers : amélioration de l’accueil dans les services publics, réduction des délais de traitement des dossiers, traitement plus efficace des réclamations, dématérialisation et simplification accrue des procédures…
  • Réduire les dépenses publiques : en réorganisant l’administration centrale, rationalisant l’administration déconcentrée, et en mutualisant les fonctions supports (administration, opérateurs, hôpitaux…).
  • Poursuivre la modernisation de la fonction publique et valoriser les initiatives des agents : en responsabilisant les cadres, en formant mieux et en valorisant mieux l’innovation.

La LOLF (loi organique relative aux lois de finances de 2001) est une des premières mesures prises en matière de RGPP. Elle a permis à l’administration d’entrer dans une logique de « performance » et de responsabilisation des gestionnaires.

Le plan d’économie financière pour l’État reposait en particulier sur :

  • la poursuite du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux chez les fonctionnaires ;
  • la réduction des dépenses de fonctionnement courant de l’État ;
  • le réexamen de toutes les dépenses d’intervention ;
  • la suppression de niches fiscales et sociales ;
  • le gel des concours financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales.

En parallèle de cette réforme de grande ampleur, 230 actions ont été mises en œuvre : réforme de l’administration territoriale (REATE), développement des démarches qualités dans les services, stratégies de réforme ministérielle, développement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), audit de modernisation…

b) Un bilan de la RGPP critiqué

En septembre 2012, trois services d’inspections générales interministérielles (des finances, de l’administration, des affaires sociales : IG, IGA et Igas) remettent au Premier ministre, en présence de Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, un rapport au titre du bilan de la RGPP.

Le document fait apparaître plusieurs points noirs :

  1. Tout d’abord, la RGPP a essentiellement consisté à rechercher des économies budgétaires rapides, la règle de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux prenant le pas sur les autres objectifs de réformes des politiques publiques.
  2. Ensuite, une grande partie des mesures de la RGPP a porté sur des restructurations et des rationalisations de services et de processus, alors qu’aucune réflexion n’était parallèlement menée sur le périmètre des missions de l’État.
  1. Enfin, l’approche de la RGPP a été, en outre, limitée à l’État, sans analyse des politiques partagées avec les collectivités territoriales et les organismes de protection sociale.

Il souligne aussi une conduite du changement défaillante, l’absence d’accompagnement des réformes par une gestion adaptée des ressources humaines et une communication stigmatisante à l’égard des agents publics.

Autre aspect négatif : les budgets très conséquents alloués aux consultants pour mener les évaluations et actions à entreprendre.

À compter de 2012, de nombreux autres rapports de la Cour des comptes, du Sénat, de l’Assemblée nationale, du Conseil économique et social, ont également publié des résultats plus ou moins sévères, notamment sur le chiffrage des économies réalisées : 15 milliards d’euros selon le gouvernement pour la période 2009-2013 ; 12 milliards sur la même période « seulement » selon le rapport des trois inspections générales de septembre 2014.

Ce dernier rapport est encore plus critique sur la forme : « démarche en vase clos », « mesures imposées sans dialogue », « démarche trop rapide »…Et les auteurs de conclure : la méthode s’est « révélée inconciliable avec l’ambition initiale » et « au final, la RGPP a été mal vécue par de nombreux agents ».

[…]

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