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Décentralisation

L’autonomie fiscale des collectivités bientôt constitutionnalisée ?

Publié le 03/04/2018 • Par Emilie Buono • dans : A la Une finances, Actu juridique, Actualité Club finances, France

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R.Severac / AdobeStock
Et si l’autonomie fiscale des collectivités locales était inscrite dans la Constitution? C’est ce qu’envisagent de proposer les députés qui conduisent une "mission flash" en vue de la future révision constitutionnelle. Cette notion viendrait compléter celle d’autonomie financière, consacrée par la réforme de 2003 mais qui, quinze ans après, ne semble pourtant pas être une réalité aux yeux des collectivités.

Hasard du calendrier, c’est le jour du quinzième anniversaire de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République française que les députés en charge de la « mission flash » sur l’autonomie financière des collectivités territoriales ont présenté leurs premières orientations de travail.

Cette mission, lancée début février par la toute récente délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale en vue de la future révision constitutionnelle, doit rendre ses conclusions fin avril (1), mais déjà les auditions menées par les rapporteurs leur permettent d’esquisser quelques pistes de réforme.

Au premier rang de ces pistes (voir encadré ci-dessous) figure l’idée de consacrer dans la Constitution, au côté de l’autonomie financière, l’autonomie fiscale des collectivités. « Qu’est-ce qu’une fiscalité propre ? On n’échappera pas à une définition très précise », souligne Charles de Courson (UDI, Marne), co-rapporteur qui préconise de « prendre garde à la notion d’autonomie fiscale ». Il faut selon lui différencier deux catégories de ressources fiscales : celles qui ont une assiette territorialisée de l’impôt, avec un pouvoir de taux (et qui entraînent une « autonomie fiscale pure »), et celles qui ont une base fiscale territorialisée mais avec un taux bloqué (comme la CVAE).

« L’autonomie financière est un leurre »

Il faudra également rendre la compensation des transferts de charges « intégrale et évolutive », recommandent les députés. Car si l’article 72.2 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle de 2003, prévoit que « tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice », les rapporteurs soulignent que pour le Conseil constitutionnel, « la compensation n’a pas à être intégrale (une équivalence suffit), ni glissante (il n’est pas obligatoire de prévoir une actualisation, sous la seule réserve du cas où l’évolution de la dépense serait telle qu’elle finirait par entraver la libre administration) ».

Or, le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré une disposition au motif qu’elle entravait cette libre administration, regrette Charles de Courson, estimant qu’on ne sait donc pas à quel niveau se situe l’entrave. De quoi conduire nombre de personnes auditionnées à penser que « l’autonomie financière est un leurre », indique Christophe Jerretie (LREM, Corrèze), co-rapporteur. Car l’interprétation qui en est faite n’empêcherait pas la mise en place d’un système dans lequel les ressources des collectivités proviendraient exclusivement de fiscalité transférée, « alors même que la différence entre [cette dernière] et des dotations n’est que purement intellectuelle ».

Dans cette « extrémité », « les élus auraient évidemment le sentiment de n’avoir pratiquement plus aucune autonomie financière, mais le principe constitutionnel d’autonomie financière n’en serait pas moins juridiquement respecté », relèvent les députés. D’où leur proposition, au niveau organique, de resserrer la notion de ressources propres, en en excluant la fiscalité transférée.

La faute à Bercy

« On peut ne pas voir de difficulté dans l’évolution, apparemment irrésistible, vers l’apparition de toujours plus de fiscalité transférée aux collectivités, et dans la perspective de la disparition de la moindre autonomie fiscale (qui n’est aujourd’hui pas une liberté constitutionnellement reconnue). C’est d’ailleurs la position de Bercy, depuis toujours, et c’est la vision thatchérienne de la décentralisation », écrivent les rapporteurs dans une note diffusée à la délégation, justifiant leurs propositions visant à « faire de l’autonomie financière une véritable garantie de la libre administration ».

« Beaucoup ont le sentiment que la loi de 2003 a fait l’inverse de ce qu’elle voulait », résume Christophe Jarretie, évoquant de une « grosse déception » par rapport aux espoirs suscités par ce texte. Un sentiment partagé par Jean-Pierre Balligand, co-président de l’Institut de la décentralisation, qui intervenait le matin même au colloque sur les 15 ans des lois de décentralisation, organisé par la Gazette au Sénat. « Nous nous sommes faits avoir », commente-t-il, pointant le même coupable. « Tous les hommes qui sont passés par Bercy, ce sont eux les assassins de la démocratie ! » Et l’ancien député de dénoncer « un système pernicieux qui n’a rien à voir avec l’autonomie affirmée dans la Constitution ».

Même son de cloche chez Philippe Dallier, sénateur (LR) de Seine-Saint-Denis : « la révision constitutionnelle est un jeu de parlementaires où à la fin, c’est Bercy qui gagne. […] Les gouvernements passent mais les grandes lignes de Bercy restent : que les collectivités aient le moins d’autonomie possible ». Les députés de la « mission flash », eux, veulent encore y croire. Ils présenteront leurs conclusions définitives d’ici un mois.

Les pistes envisageables selon la « mission flash »

Au niveau constitutionnel :

  • consacrer dans la Constitution, au côté de l’autonomie financière, l’autonomie fiscale des collectivités, qui serait définie par catégorie ;
  • rendre la compensation des transferts de charges intégrale et évolutive ;
  • prévoir l’adoption d’une loi annuelle de financement des collectivités territoriales

Au niveau organique :

  • resserrer la définition des ressources propres, en excluant la fiscalité transférée des ressources propres ;
  • définir un ratio d’autonomie fiscale en fonction de ce qui serait jugé souhaitable pour garantir la libre administration des collectivités ;
  • créer une loi organique relative aux lois de financement des collectivités territoriales, précisant l’objet et la procédure d’adoption de ces lois.

 

Notes

Note 01 Une deuxième mission flash porte sur l’expérimentation et la différenciation territoriale Retour au texte

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