Logement

Le projet de loi Elan veut réformer en profondeur le secteur HLM

| Mis à jour le 11/06/2018
Par • Club : Club Techni.Cités

jean-louis Zimmermann

Le projet de loi qui sera présenté en conseil des ministres début avril comporte un volet social important.

cet article fait partie du dossier

Elan : le logement en mouvement

Le projet de loi sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan) porté par le gouvernement vient d’être soumis au Conseil d’Etat et doit passer en Conseil des ministres le 4 avril. Autant dire que le texte actuel peut encore évoluer avant et pendant les débats parlementaires ! Une certitude cependant : la loi devrait modifier en profondeur le secteur HLM. Revue de détail des principales mesures envisagées par l’exécutif dans ce domaine.

Regroupement « obligatoire » des bailleurs sociaux

La conférence de consensus sur le logement lancée en décembre 2017 avait pointé la nécessité de réorganiser le secteur HLM.

De fait, l’un des points essentiels du projet de loi sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan) est de proposer aux acteurs du logement social de se restructurer. En clair, il vise à fortement encourager (voire « imposer ») le regroupement des bailleurs sociaux, le motif affiché étant «de mettre en place toutes les mesures d’économies utiles » pour que le secteur HLM renforce sa capacité de production et de rénovation. Il est néanmoins précisé que cette restructuration se fera pas au détriment des territoires, puisque les organismes regroupés conserveront leurs moyens en ingénierie (maintien au niveau départemental) et que les collectivités seront « pleinement associées à ces nouvelles gouvernances ». Il est ainsi prévu que les organismes de logement social puissent créer des filiales pour répondre à des besoins précis (ingénierie urbaine, services de gestion…) (article 28).

Dissolution et obligation de rachat

L’article 25 impose une extension des modalités de dissolution d’un OPH. Actuellement, l’article L 423-1 du code de la construction et de l’habitation dispose que « tout organisme d’habitations à loyer modéré qui gère moins de 1500 logements et qui n’a pas construit au moins 500 logements ou accordé 300 prêts pendant une période de dix ans peut être dissous… » Le projet complète la disposition d’une part en l’étendant aux sociétés d’économie mixte (SEM) agréées et d’autre part, en permettant au ministre chargé du logement de mettre en demeure un organisme HLM ou une SEM agréée d’acquérir tout ou partie des logements, ou tout ou partie du capital de cet organisme dissous. A noter que les SEM, elles, ne seraient dissoutes mais encourent le retrait de leur agrément.

Le projet de loi impose également qu’à compter du 1er janvier 2021, les organismes d’HLM et les SEM gérant moins de 15 000 logements sociaux ont l’obligation d’appartenir à un groupe d’organismes de logement social. Une nuance existe : pour les HLM, ceux qui ont construit ou acquis plus de 600 logements depuis 6 ans ne seraient pas concernés ; pour les SEM, l’obligation de regroupement concerne celles dont le chiffre d’affaires moyen sur trois ans (toutes activités confondues, donc celles hors agrément comprises) est inférieur à 50 millions d’euros. De même, les HLM ou les SEM agréées dont l’activité principale est une activité d’accession sociale à la propriété, ainsi que ceux dont le siège social est situé à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique, à la Réunion, à Mayotte, à Saint-Martin et en Corse ne seraient pas concernés par cette obligation de regroupement.

Fusion à l’échelle intercommunale

Pour répondre à la demande de l’Union sociale pour l’habitat, les organismes pourront choisir le type de groupe de plus de 15 000 logements qu’ils souhaitent intégrer : soit un groupe « classique » (la maison mère étant elle-même un organisme d’HLM ou une SEM agréée), soit un ensemble d’organismes d’HLM associé au sein d’une société de coordination (de type « coopérative » par exemple). A noter que l’article 25 propose que « les collectivités territoriales et leurs groupements soient représentés à leur demande dans les instances délibératives de la société de coordination ».

Pour conforter ces regroupements, le projet de loi prévoit également dans la même échéance (2021) la fusion des offices HLM à l’échelle intercommunale, sauf dans le Grand Paris (la fusion s’effectuant au niveau de l’EPT), et dans le Grand Lyon et la métropole d’Aix-Marseille Provence qui pourraient garder plusieurs OPH sous leur rattachement.

L’article 26 propose aussi d’assouplir les règles lorsqu’un groupe d’HLM transmet son patrimoine via des fusions ou scissions… sans préciser les modalités juridiques. Dans le même ordre d’idées, l’article 27 prévoit que les règles de prêts et d’avances soient simplifiées. Par ailleurs, les organismes pourraient souscrire ou acquérir la totalité des parts d’une société civile immobilière (SCI) afin de « garantir que le patrimoine demeure ou devienne du logement social ».

Adapter les règles de la commande publique

L’article 20 prévoit quant à lui d’accélérer les procédures de construction de logements sociaux en prolongeant pour trois ans la possibilité de recourir à la procédure de conception-réalisation pour les organismes de logement social. Il harmonise aussi les régimes des commissions d’appel d’offres et précise la compétence de ces dernières pour les marchés publics dont la valeur estimée est supérieure aux « seuils européens ».

L’article 28 permettrait de déroger, pour les organismes de logement social, à l’obligation de recourir au concours d’architecture (ce que prévoit la loi relative à la Liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine du 7 juillet 2016). Dans un autre domaine, ce même article impose que l’ensemble des offices publics de l’habitat passent en comptabilité privée à compter du 1er janvier 2021.

Faciliter la vente des logements sociaux

L’objectif est clairement affiché : il faut favoriser la vente, élément important du plan stratégique de patrimoine des bailleurs sociaux. L’étude d’impact reprend à ce sujet une évaluation faite du CGEDD et de l’USH : 800 000 logements sont susceptibles d’être mis en vente et le ministère des Finances estime que le gain généré permettrait de financer la production de 2,4 millions de logements – le CGEDD ayant calculé que, pour 32 000 logements annuels, la recette pour alimenter les fonds propres des bailleurs serait de 2 milliards d’euros.

Les mesures inscrites dans le projet de loi sont donc les suivantes : plus d’autorisation préfectorale pour chaque vente HLM, une libre détermination du prix de vente par le bailleur social en cas de vente à un autre organisme, la suppression du droit de préemption pour les communes… Le « plan de vente » inscrit (l’article 28) dans la convention d’utilité sociale indiquerait les logements que le bailleur souhaite aliéner, après avis de la commune d’implantation, pendant la durée de la convention, et la signature de cette convention par le préfet vaudra autorisation.

D’autres mesures pour favoriser la mobilité sociale

L’article 34 précise le « bail mobilité », conclu pour une durée de 1 à 10 mois qui serait réservé aux personnes « en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d’apprentissage, en stage, ou en mission temporaire dans le cadre de leur activité professionnelle ».

Autre sujet : il faut fluidifier les attributions en élargissant les compétences des commissions d’attribution de logement social, qui deviendraient alors des « commissions d’attribution et d’examen de l’occupation des logements ». Suite à ce projet, elles devront examiner les dossiers dits « d’occupation d’un logement » transmis par des organismes HLM, en cas de sur-occupation, de sous-occupation, de situation de handicap ou encore de dépassement des plafonds de ressources. Cette situation serait rééxaminée tous les six ans et ne concernerait que les logements situés en zones tendues (zones définies par le décret n°2013-392 du 10 mai 2013).

Enfin, l’article 48 du projet supprime le dispositif actuel d’encadrement des loyers tel que prévu dans la loi Alur. Il serait remplacé par une expérimentation qui serait menée, dans les zones tendues et à la demande des établissements publics de coopération intercommunale ou collectivités compétents en matière d’habitat, dans les cinq ans qui suivront l’adoption de la loi. Dans ces zones, il serait par ailleurs obligatoire de créer des observatoires locaux des loyers agréés par l’État.

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