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Décentralisation

L’histoire secrète de la République décentralisée, épisode 2

Publié le 15/03/2018 • Par Jean-Baptiste Forray • dans : Dossiers d'actualité, France

raffarin-jean-pierre
Claude TRUONG-NGOC / Wikimedia commons
Voici quinze ans, la décentralisation faisait son entrée dans la loi fondamentale. Une réforme pour laquelle le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin a dû batailler contre sa propre administration.

Cet article fait partie du dossier

Que reste-t-il de la République décentralisée ?

La surprise du chef. Le 7 mai 2002, Jacques Chirac bombarde à Matignon le patron méconnu d’une petite région. Un personnage dont la seule expérience ministérielle se résume à un bail de deux ans aux PME, au Commerce et à l’Artisanat. Mais c’est précisément là l’atout de l’impétrant. Jean-Pierre Raffarin (DL), qui se dépeint volontiers comme « girondin et provincial », apparaît comme un homme neuf, éloigné du microcosme parisien.

Ses sorties sur la fracture entre « la France d’en bas » et « la France d’en haut » résonnent comme un antidote à la crise de confiance qui mine la Vème République.

Pour la première fois, aucun parti de gouvernement n’a dépassé la barre des 20 % au premier tour de la présidentielle de 2002. Le candidat du PS Lionel Jospin a été éliminé de la course au profit de Jean-Marie Le Pen. Un tsunami politique. Jacques Chirac, lui-même, a senti le vent du boulet souffler de très près.

La mère des réformes

Au lendemain de sa réélection, il cherche à renouer avec la base. Une nouvelle génération d’élus locaux est promue au Gouvernement. Dans le lot : le premier magistrat de Meaux, Jean-François Copé (RPR), auteur d’un essai au titre éloquent : « Ce que je n’ai pas appris à l’ENA, l’aventure  d’un maire ». Le jeune loup hérite du portefeuille de secrétaire d’Etat aux relations avec le Parlement et du poste de porte-parole.

Le sénateur-président de l’Association des maires de France Jean-Paul Delevoye (RPR) se voit, lui, confier, un ministère extra-large, regroupant la fonction publique, l’aménagement du territoire  et la réforme de l’Etat. Au total, quatre pensionnaires du Palais du Luxembourg sont gratifiés d’un maroquin. Une distribution à la hauteur du dessein de Jean-Pierre Raffarin, la relance de la  décentralisation, vingt ans après les lois Defferre. Un acte II que le nouveau Premier ministre érige au rang de « mère des réformes ».

Haro sur le jardin à la française

Le chef du Gouvernement veut changer de braquet. Il entend sortir du cadre du jardin à la française qui n’a pas bougé avec les lois Defferre de 1982 et 1983. Nulle part, l’acte I de la décentralisation n’a remis en cause le triptyque commune-département-Etat. « Nonobstant la reconnaissance du fait régional, il s’est inscrit dans la continuité de l’histoire politique et institutionnelle française où le centre a toujours limité et gouverné la périphérie », tempête le coprésident de l’Institut de la décentralisation Jean-Pierre Balligand (PS).

« En levant le verrou constitutionnel, Jean-Pierre Raffarin compte aller beaucoup plus loin, c’est-à-dire tendre vers une France, si ce n’est fédérale, du moins régionale », avance Patrick Le Lidec. Et le politologue d’ajouter : « Le Premier ministre ne l’affirme pas en tant que tel pour ne pas heurter la composante la plus jacobine de sa formation politique en gestation, l’UMP. Mais l’Italie et même l’Espagne ne lui apparaissent pas comme des modèles répulsifs. »

« Nous sommes alors, avant tout, animés par une volonté de réformer l’Etat, précise Jean-Pierre Raffarin. Nous nous rendons compte, et cela empirera par la suite, combien la tête de l’Etat est congestionnée, à quel point il faut faire circuler le sang de la République dans ses veines. Nous voulons guérir la France par la décentralisation. Ce texte ne veut pas prendre parti de manière radicale entre les départementalistes et les régionalistes. Sinon,  il y a un risque de blocage avec le Sénat. »

L’avant-garde corse

Cela n’empêche pas Jean-Pierre Raffarin de se qualifier de « modérément départementaliste ». Le Premier ministre regarde même avec bienveillance l’expérience corse. Sur l’île de Beauté, nationalistes et libéraux prônent un pouvoir d’adaptation des lois au profit d’une collectivité unique née de la dissolution des conseils généraux. Tout en multipliant les professions de foi républicaine, le Premier ministre ne leur ferme pas la porte.

« Il n’est pas impossible qu’il y ait, chez lui, l’ambition d’utiliser le levier corse pour aller plus loin sur une autre partie du territoire, avance Patrick Le Lidec. C’est précisément ce qu’il s’est passé en Espagne, où les communautés autonomes historiques, les nations sans Etat, comme la Catalogne et le Pays Basque, ont permis aux autres territoires d’obtenir davantage de pouvoirs. »

Dans son discours de politique générale, le 3 juillet 2002, Jean-Pierre Raffarin se garde d’afficher un tel dessein. Il se contente, au chapitre de la révision constitutionnelle, de consacrer des principes déjà établis par la loi, la doctrine ou la jurisprudence. Chez les tenants d’une France régionale, la déception est palpable.

La théorie des micro-processeurs

Devant les critiques, le ministre délégué aux Libertés locales, Patrick Devedjian, développe sa « théorie des microprocesseurs ». L’article 2 du projet de révision, qui renfermait les principales nouveautés constitutionnelles, du droit à l’expérimentation au pouvoir réglementaire local en passant par la subsidiarité et la consécration des statuts particuliers, formait la clé de voûte de l’ensemble. « Prises séparément, ces dispositions n’étaient pas révolutionnaires, mais combinées, elles pouvaient faire fonctionner un nouveau logiciel », explique la constitutionnaliste Géraldine Chavrier.

Mais pour Patrick Le Lidec, il n’y a pas de plan aussi étayé. La seule feuille de route, le discours de Jacques Chirac à Rouen durant la campagne présidentielle, se limite, selon lui, à une pétition de principe. Le gouvernement cherche toujours le mode d’emploi.

« D’où, la tenue, à l’automne et à l’hiver 2002, d’assises des libertés locales, avance Patrick Le Lidec. Celles-ci visent à mettre en scène une posture d’écoute, à gagner du temps à un moment où l’exécutif ne dispose pas de programme détaillé prêt à l’emploi et doivent, dans l’esprit du Premier ministre, se conclure par une demande de régionalisation. Les préfets sont mobilisés en ce sens. »

Face à la nomenklatura administrative

Tout l’appareil d’Etat ne répond pas aussi présent. « Certains des propres collaborateurs du Premier ministre, issus du corps préfectoral, sont réservés, sinon hostiles, à son projet », relate Patrick Le Lidec. Particulièrement en cause : la volonté de proclamer, à l’article 1er de la Constitution, que la République est décentralisée. Une petite révolution.

« L’article 1, qui fixe les valeurs de la République, affirmait, avant cette révision, l’unité de la République. La libre administration des collectivités n’apparaissait, elle, qu’en termes techniques à l’article 72. Le Conseil constitutionnel faisait donc toujours prévaloir l’unité de l’article 1 sur la libre administration de l’article 72 », souligne Géraldine Chavrier.

D’emblée, le Conseil d’Etat considère qu’il n’est pas possible d’affirmer le caractère décentralisé de la République. C’est le directeur général des collectivités locales, Dominique Bur, qui suggère de contourner le problème en insérant à l’article 1er de la Constitution la mention selon laquelle c’est simplement l’ « organisation » de la République qui est « décentralisée », et non la République.

« Il y a, c’est vrai, un débat juridique assez fort, confirme Jean-Pierre Raffarin. J’aurais préféré affirmer de manière plus explicite le principe de subsidiarité. Mais il me faut garder de bonnes relations avec l’appareil d’Etat. J’ai une nomenklatura administrative qui est plutôt jacobine. Nous privilégions donc une rédaction consensuelle. »

Une gageure. Pour le Premier ministre, vient le temps des orages. A la fronde de  l’appareil d’Etat, va s’ajouter la grogne d’une partie de sa majorité…

Références

Le 28 mars au Sénat
Salle Clémenceau

Quel avenir pour la République décentralisée ?

Programme complet et inscription (avec le code SENAT18)

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