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Opinion

Charles Guené : « l’impôt doit cesser d’être territorialisé »

Publié le 07/12/2017 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, France

fusion
Fotolia Sergey
Le sénateur de Haute-Marne propose, au vu de la dégradation de l'efficacité de la fiscalité locale au cours des dernières années, des principes sur lesquels pourrait reposer une réforme permettant à la fiscalité locale d'accompagner le développement des métropoles tout en réduisant la fracture territoriale actuelle. Le premier d'entre eux passerait par dépasser le concept de territorialisation. Le débat est ouvert, avec, cette fois, obligation de résultats.
Charles Guené

Charles Guené

Sénateur de la Haute-Marne Rapporteur spécial de la mission Relations avec les collectivités territoriales Rapporteur de l’Observatoire des Finances et de la Gestion publique Locales

Cet article fait partie du dossier

Fiscalité locale : comment relancer la machine ?

Chaque grande évolution en appelle aux principes pour clarifier le débat et susciter l’adhésion de fond. La fiscalité n’échappe pas à cette règle. On ne peut continuer à affirmer tranquillement qu’il ne faut pas opposer villes et campagnes en se limitant à poser des rustines sur un système obsolète, et sans donner de lisibilité aux acteurs. Ce sont de telles attitudes qui conduisent aux révolutions lorsque l’incompréhension atteint son paroxysme et qu’une étincelle l’embrase.

La fin de l’âge d’or

Notre système fiscal a près d’un demi-siècle. Il fut conçu à la fin des 30 glorieuses, alors qu’un Etat trop centralisé imagina de s’adjoindre le concours des collectivités pour accompagner le développement du pays. Il leur concéda la capacité de fixer l’impôt assis sur les ménages et l’entreprise, et tout naturellement favorisa le cadre de la décentralisation, prélude à une ère nouvelle.

L’économie était florissante, les finances publiques à l’équilibre, la richesse et la population encore harmonieusement répartie sur le territoire, tout comme l’emploi.

La fiscalité locale reposait alors sur la territorialisation d’une ressource bien répartie dans l’hexagone, corrélée à un aménagement du territoire efficace, doublée d’une péréquation verticale bien nourrie, et de services publics omniprésents.

Las ! Le choc pétrolier et les soubresauts des crises successives se profilaient avec les premiers budgets nationaux en déséquilibre. Progressivement, à partir des années 90, la mondialisation allait marquer notre paysage, pour conduire le gouvernement à mettre un frein à la décentralisation vers les années 2000 et diminuer progressivement l’impôt local sur l’entreprise, dont l’Etat acquittait alors près de la moitié, aboutissant au remplacement de la taxe professionnelle (TP) en 2010.

Cette érosion d’un système fiscal hier bien huilé, allait le conduire en une quinzaine d’années à l’obsolescence patente que nous connaissons aujourd’hui, alors que les paramètres qui avaient présidé à sa mise en place s’inversaient en totalité :

  • montée en puissance critique de la dette publique,
  • chômage massif,
  • aménagement territorial absent et réduction drastique des services publics sur 80% de l’espace,
  • polarisation des zones économique et de l’habitation sur les centres urbains.

Ces nouveaux facteurs modifiant radicalement le paradigme et l’écosystème public.

Cristallisation des ressources vers les métropoles

En effet, la territorialisation de l’impôt accentuée par cette polarisation, conduit à une cristallisation massive des ressources sur une nouvelle géographie correspondant aux zones portuaires et aux métropoles, et nécessite la mise en place d’une péréquation horizontale, qui est de plus en plus mal ressentie du fait des contributions exigées par un Etat impécunieux pour résorber la dette (via la Contribution au Redressement des Finances Publiques , CRFP). Les territoires ruraux, de leur côté, vivent de plus en plus mal l’érosion exponentielle de leurs ressources, du fait de la fuite des services publics et de l’impossibilité d’assurer les charges de centralité d’une population ayant les mêmes exigences que l’urbain, ce qui produit un effet ciseaux insoutenable.

Face à cette situation cruciale, l’Etat réagit d’une part en réduisant l’autonomie fiscale des collectivités dont elles se croyaient dotées, en limitant leur pouvoir de taux et en substituant des dotations ou des parts d’impôts nationaux – c’est le sens de la suppression de la TP hier, et de celle de la TH aujourd’hui – Il décorrèle progressivement l’impôt des territoires pour éviter que la répartition qui s’ensuit ne passe par une péréquation trop forte qui met les acteurs sous tension. Les élus locaux n’y trouvent cependant plus aucune lisibilité…

Cette situation est intenable pour les années à venir et exige une analyse lucide qui conduise à permettre aux métropoles d’avoir des ressources suffisantes pour assurer leur compétitivité européenne et mondiale, et aux territoires de s’assumer dans leurs fonctions vitales à la nation toute entière, tout en offrant les conditions de vie attendues par tout un chacun.

la fin de la territorialisation de l’impôt

Ce revirement suppose une reconstruction totale du système fiscal et financier des collectivités locales, sur la base de principes nouveaux et adaptés à l’époque et aux conditions nouvelles, en lui redonnant de la lisibilité et de l’efficacité :

L’impôt doit cesser d’être territorialisé afin d’éviter une inégalité de ressources disproportionnée et qui oblige à une péréquation horizontale sans cesse plus importante et subie comme un fardeau et non comme un vecteur d’équité. Cette approche n’a plus de justification contemporaine.

Les charges qui sont encore véhiculées par des indices synthétiques ou des seuls rapports à l’habitant doivent faire l’objet d’une appréciation nouvelle et prépondérante, à partir de standards correspondants aux services et aux dépenses de centralité, en connexion avec leurs coûts réels. L’exemple italien pourrait nous inspirer.
En effet, devant la fuite des services publics et des opérateurs en zone rurale, les collectivités concernées doivent désormais assurer directement les services en résultant (lorsque ce ne sont pas les usagers qui en assurent directement le coût), ce qui accroit considérablement la charge par habitant, alors que les  mêmes services demeurent très souvent dans les centres urbains, où les conditions permettent de les amortir. Les zones urbaines doivent, pour leur part,  assurer parallèlement d’autres services, sans cesse plus sophistiqués.

Cette dimension nouvelle n’a pas été intégrée, alors qu’elle modifie radicalement les équilibres financiers.

Par ailleurs, les charges doivent être appréhendées par « territoire », afin d’intégrer le phénomène de l’intercommunalité qui a entrainé des transferts de compétences – ce qui ne s’oppose pas à une attribution communale, le cas échéant, dans un second temps –

Péréquation seulement verticale

La péréquation verticale pourra alors se substituer à la péréquation horizontale qui s’était progressivement fait jour, mais dans le cadre d’une nouvelle gouvernance systémique, qui reste à construire et dont l’équilibre sera essentiel :
A l’instar des autres pays modernes, les représentants d’élus locaux et de la Nation pourront alors, en concertation avec l’Etat, et non plus sous sa tutelle, décider de la répartition de la progression des impôts nationaux qui se seront progressivement substitués, pour partie aux impôts locaux, et qui sera consacrée :

  • à la dynamique des métropoles, d’une part
  • à l’équité territoriale, ensuite,
  • le cas échéant, au remboursement de la dette nationale.

Ce doit être la piste d’une nouvelle décentralisation et d’une libre administration rénovée.

Un lien territorial avec le foncier bâti ?

Le panel de l’impôt sera profondément réformé, en distinguant la part des impôts nationaux, qui seront pour partie fléchés sur le local, les impôts locaux sans pouvoir de taux, ces deux catégories ayant vocation à constituer la part la plus importante, leur progression naturelle devra faire l’objet des affectations sus-évoquées.
Bien entendu, il devra demeurer une part significative, mais non essentielle d’impôts locaux symbolisant le lien entre le citoyen et la cité, faisant l’objet d’un pouvoir de taux. Ces impôts répondant à la tradition française de l’impôt citoyen, et de sa corrélation avec la responsabilité de l’élu.

Cela pourrait être notamment l’impôt substitué pour partie à la TH et au foncier bâti, en cours de refondation.

Ces quelques principes fondamentaux doivent être intégrés par chacun, et partagés avant toute mise en œuvre d’une réforme globale, laquelle devra savoir s’affranchir des dotations historiques, supports de beaucoup d’inégalités actuelles. Bien entendu, une telle évolution s’effectuera dans le cadre d’une substitution progressive des 2 systèmes, sur une durée soutenable de 5 à 10 ans.

Le grand soir résidera dans l’appréhension de ces principes fondamentaux. La déclinaison en sera ensuite la simple conversion technique.

Si nous n’acceptons pas cette révolution intellectuelle, c’est le modèle du « vivre ensemble » français, fondé sur la commune, qui sera altéré, et par là même les fondamentaux de notre culture nationale.

Il ne suffit plus de dire et chanter qu’il ne faut plus opposer rural et urbain, il faut admettre que ce sont deux choses distinctes, en poser les problématiques lucidement, de manière à répondre utilement aux besoins réels. Cessons de nous voiler la face, c’est ce qu’ont fait, ou réalisent actuellement, tous les pays modernes qui nous entourent. Cela fait aussi partie des chantiers capitaux à réformer, d’autant plus que notre territoire est vaste et très hétérogène, et qu’il peut devenir selon notre réactivité, un frein ou un atout majeur de notre compétitivité, à travers ses métropoles, mais aussi sa ruralité…

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Charles Guené : « l’impôt doit cesser d’être territorialisé »

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Proposition

07/12/2017 03h24

Les termes de l’article s’inscrivent dans le sens donné par le Président de la République de revoir les impôts locaux. L’initiative est intéressante.
Tout d’abord, il est important de remettre cette question dans un cadre élargi des différents prélèvements en France et de les comparer aux chiffres de l’OCDE.

Il apparait que la France est le second pays de l’OCDE où les prélèvements sont les plus importants. Cette situation ne serait pas « grave » si notre dette était en dessous des 60 % du PIB; sans parler du déficit annuel de notre pays.
Souvent, trop souvent, la France a fait le choix de limiter la base sur laquelle était effectué le prélèvement. Tel est le cas pour l’impôt sur le revenu, récemment pour la taxe d’habitation et dans une certaine mesure pour la taxe foncière.
Seuls deux prélèvements ne répondent pas à ce critère : la TVA et la CSG. Mais, là encore il existe des cas pour lesquels le montant à payer est réduit… on revient donc à une base qui se réduit au cours du temps.
Ceci est anormal cas chacun doit participer aux dépenses de l’Etat suivant sa capacité contributive. Encore faut-il définir cette capacité. Si pour une fois on ne mettait pas en place une « usine à gaz », nous gagnerions beaucoup de temps et d’argent.

Il me semble que la définition de cette capacité à participer au fonctionnement de l’Etat pourrait être la suivante : il s’agit de toute somme qu’une personne reçoit qui n’est prélevée qu’une seule fois; à laquelle on soustrait les frais inhérents à certains frais de logement… pour les taxes locales.
Cette définition simple a l’avantage de rester en lien avec le territoire. Sur ce principe, on pourrait également mettre en place la péréquation faite par l’Etat pour les versements aux différentes collectivités.

Les recettes à taxer sont :
– les revenus d’activité qui s’appliquent à toute personne morale sur le territoire concerné (les SCI sont directement concernées, comme les différentes sociétés – mais les bénéfices ou les déficits ne sont pas repris par ceux qui en sont membre – on ne taxe qu’une seule fois) ;
– les revenus mobiliers (bénéfices ou déficits) sont pris en compte ;
– revenus de remplacement comme le chômage, le RSA…
– les prestations sociales et tout autre avantage que l’on peut percevoir.

Comme on peut le voir, la base est large.

Les charges à déduire pour cette taxe locale sont réduites :
– le montant des impôts sur le revenu et de la CSG ;
– montant du loyer pour les locataires ;
– montant du remboursement du capital emprunté et des intérêts pour le propriétaire ;
– travaux de rénovation pour le propriétaire comme pour le bailleur.

La base de cette taxe présente alors plusieurs avantages :
– un propriétaire qui ne fait pas de travaux et qui a fini de rembourser ses emprunts voit sa taxe augmenter (ce qui est bon pour les recettes de l’Etat) ;
– un propriétaire ou un locataire a tout intérêt à réaliser des travaux (ce qui est bon pour l’économie et les entreprises) ;
– la taxe n’est pas perçue sur une base arbitraire qui n’a pas de sens ;
– un propriétaire a tout intérêt à vendre son bien pour en acheter un autre, non pas sur fonds propres mais en sollicitant un crédit (c(est bon pour l’économie, les collectivités locales, l’Etat, les entreprises…) ;
– celui qui vient de vendre son bien peut alors utiliser cette somme pour investir; pourquoi pas en bourse pour augmenter les fonds propres des entreprises (il suffit de prévoir un mode particulier de détention de ces avoirs) ;
– le système est simple et lisible par toute la population (il n’y a plus de passe-droit).

Le taux de cette taxe ne doit plus être laissée à l’initiative des collectivités locales. Il doit être fixé par l’Etat ; comme c’est actuellement le cas pour les Régions (avec des taux faibles) pour chaque niveau de collectivité. Par contre les collectivités locales peuvent définir les seuils en dessous desquels cette taxe ne s’applique pas ; sans compensation de l’Etat. On laisse ainsi les collectivités locales maîtres de leurs impôts.

J’ai gardé le meilleur pour la fin… L’Etat pourrait également définir le montant de la part contributive à partir de laquelle les recettes ne reviendraient plus aux collectivités locales mais à l’Etat qui pourrait alors verser pour partie la DGF ou autres dotations.

Locataire

08/12/2017 10h49

N’étant pas propriétaire, je me place du point de vue du locataire dans votre proposition.
En quoi serait-il plus juste qu’à revenu égal, le locataire d’un appartement plus grand et au loyer plus élevé ait sa base d’imposition inférieure à celui qui occuperait un petit logement moins coûteux, et donc paierait une taxe moindre ?
La taille du logement et le montant du loyer est le résultat d’un choix fait par le locataire.
Il faudrait plutôt déduire un « forfait logement », égal pour tous les locataires.

Remarque : la TH est déjà bien élevée pour les petits logements (parfois plus de 2 fois le montant du loyer mensuel hors charges)…

Proposition

11/12/2017 03h01

Je prends connaissance des termes de « Locataire ».
Je ne partage pas votre point de vue pour une raison simple: si on appliquait votre méthode, le montant de l’impôt sur le revenu serait différent au lieu de respecter le même principe pour l’ensemble des citoyens.

Le principe qui me semble le plus judicieux est donc la « capacité contributive » telle que je l’ai définie dans mon premier commentaire.
Il va de soi que d’autres propositions pour définir cette contribution peuvent être mis en place.

Je ne me place pas en tant que personne s’acquittant de la taxe foncière car je paye également la taxe d’habitation pour ma résidence principale.
Je dis juste qu’il faut mettre un terme à la disparité des charges des uns et des autres. Pour l’exemple je viens de voir un appartement à Paris qui coûte 860.000 € dont la TF s’élève à moins de 600 €; à comparer à un appartement de même superficie dans une petite préfecture difficile à vendre et estimée à 80.000 €. La taxe foncière s’élève à plus de 1.500 €.
Je ne trouve pas cela « normal » et surtout équitable. Qui participe le plus par rapport à ses revenus aux charges de la collectivité?

Voulons-nous continuer dans un système qui est à bout de souffle et dont les collectivités ne trouvent plus leur compte car pas assez dynamique?

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