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Réforme de l'Etat

Le Gouvernement présente sa copie pour « un Etat au service d’une société de confiance »

Publié le 27/11/2017 • Par Arnaud Garrigues Brigitte Menguy Claire Boulland Delphine Gerbeau Emmanuelle Picaud Gabriel Zignani Hélène Girard Isabelle Raynaud Jean-Marc Joannès • dans : A la une, Actu juridique, France

paperless office: scanning documents and turning paper into data
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Déjà qualifié de « seconde grande loi du quinquennat », le projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance a été présenté en conseil des ministres, ce 27 novembre. Un texte fourre-tout qui veut transformer l’action publique en instaurant notamment le principe du droit à l’erreur. Décryptage des dispositions intéressant les collectivités.

Partant du postulat que la confiance n’est pas la caractéristique première de la relation entre l’administration et les citoyens, le gouvernement a rendu public son projet de loi « pour un Etat au service d’une société de confiance » en le présentant en Conseil des ministres, ce lundi 27 novembre.

Ce texte qui veut « transformer l’action publique » repose sur deux piliers : « faire confiance » à travers notamment l’instauration d’un droit à l’erreur pour l’administré et « faire simple », par la mise en place des dispositions visant à réduire la complexité des parcours administratifs, alléger les normes et accélérer la dématérialisation des procédures, au bénéfice des usagers comme des agents du service public.

Revue de détails des dispositions intéressant les collectivités :

Droit à l’erreur : une révolution administrative

Mesure phare du texte, un droit à l’erreur au profit du public est consacré à l’article 1er du projet de loi. Une petite révolution administrative puisque, en instaurant, a priori, une confiance de l’administration à l’égard des personnes physiques et morales agissant de bonne foi, le droit à l’erreur a inversé la logique qui prévaut aujourd’hui. Ainsi, le droit à l’erreur repose sur un a priori de bonne foi : la charge de la preuve est inversée, il reviendra à l’administration de démontrer la mauvaise foi de l’usager.

Ce nouveau droit s’appliquera à tous les domaines de l’action publique donnant lieu à des obligations déclaratives ou à des contrôles administratifs pour lesquels un régime spécifique n’existe pas. Par exemple, une personne bénéficiaire de l’allocation personnalisée d’autonomie qui aurait oublié de déclarer le changement de son statut ne verra plus le versement de son allocation suspendu car elle pourra faire usage du droit à l’erreur pour plaider sa bonne foi.

Néanmoins, seules les erreurs susceptibles d’être régularisées seront concernées. Les retards et omissions de déclaration dans les délais prescrits par un texte n’entrent pas dans le champ du droit à l’erreur, afin que ce dernier ne préjudicie pas aux droits des tiers.

Enfin, le droit à l’erreur ne sera pas applicable « lorsque la santé publique, l’environnement ou la sécurité des personnes ou des biens est en cause, que des obligations résultant d’une convention internationale s’y opposent, que la sanction pécuniaire applicable est requise pour la mise en œuvre du droit de l’Union européenne ou lorsque cette sanction résulte d’un contrat ».

Généralisation du rescrit administratif et expérimentation d’un rescrit juridictionnel

Déjà très utilisé dans l’administration fiscale, le rescrit administratif, qui permet de poser une question à l’administration sur un cas précis et de se prévaloir de sa réponse, sera étendu à d’autres administrations dans des matières fixées par décret en Conseil d’Etat (article 10). Pour aller encore plus loin, sera expérimentée la possibilité, pour le demandeur, de pré-rédiger lui-même une prise de position formelle – l’administration aura alors 3 mois pour répondre (article 11).

Enfin, à titre expérimental toujours, un « rescrit juridictionnel » est mis en place dans le cadre d’opérations complexes : un juge administratif pourra être sollicité afin d’évaluer la régularité d’une procédure d’adoption d’une décision et empêcher ainsi toute contestation à l’avenir sur ce fondement.

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Extension de la publication des circulaires

Circulaires, directives, lignes directrices, notes de service, interprétations ou encore  instructions sont autant d’outils juridiques qui permettent aux administrations de communiquer avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d’une politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l’application des lois et règlements.

L’idée de l’article 9 du texte est d’étendre l’obligation de publication de ces actes sur un site Internet par administration (sur le modèle du Bulletin officiel des finances publiques) afin de permettre aux administrés de s’en prévaloir.

Clarification du financement des cultes

Deux mesures de clarification du financement des cultes sont précisées à l’article 38 du projet de loi. Tout d’abord, l’autorisation pour les associations cultuelles de tirer des revenus locatifs d’immeubles acquis à titre gratuit afin de renforcer leurs ressources propres. Dans cette même finalité, à l’article 25, les associations cultuelles peuvent collecter des dons par SMS, sous réserve de déclaration préalable.

Enfin, l’article 38 instaure une obligation de présenter des comptes annuels afin de clarifier la situation financière des associations cultuelles.

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Réforme a minima du contrôle de légalité

Autre article du projet de loi à surveiller : l’article 31, qui met en place l’expérimentation, durant trois ans, d’une procédure d’appréciation de régularité devant le tribunal administratif. Il s’agira de la possibilité de faire valider devant le juge de premier ressort la légalité externe (vice de forme, vice de compétence) de décisions administratives prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme et en matière d’insalubrité pour assurer la sécurité juridique de certaines décisions complexes.

Une réforme du contrôle de légalité a minima, car le texte initial soumis au CNEN prévoyait notamment que le préfet puisse être destinataire de l’ordre du jour des séances des assemblées délibérantes. Concrètement, la réforme prévoyait que les collectivités transmettent au représentant de l’Etat une copie de l’ordre du jour, qu’elles communiquent déjà aux élus. Une disposition qui avait choqué les représentants des collectivités.

Recouvrement des indus dans le social : les allocataires du RSA concernés

L’article 18 prévoit que, lorsqu’un organisme de sécurité sociale estime qu’une prestation sociale aura été versée indument, il devra désormais en avertir le bénéficiaire afin de laisser à ce dernier le temps de rectifier les informations susceptibles de caractériser l’indu plutôt que d’en exiger le paiement immédiat. Cela concerne directement le Revenu de solidarité active. S’il est financé par les départements, le versement de l’allocation est effectué par les Caisses d’allocation familiales, qui sont également celles qui détectent indus et fraudes.

Ces allocataires devraient également bénéficier du « référent unique » : il aura la charge de faire traiter leurs demandes par les différentes administrations concernées (article 15).

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Expérimentation pour les aidants à domicile : le droit du travail assoupli

La loi d’Adaptation de la société au vieillissement a créé un droit au répit pour les aidants proches qui s’occupent d’une personne âgées dépendante. Mais il est souvent difficile pour les personnes aidantes de pouvoir prendre plusieurs jours consécutifs de repos : il faut soit trouver une place temporaire en établissement, soit recruter des aides à domicile.
Dans ce deuxième cas, la difficulté est de pouvoir bénéficier d’une personne au domicile de la personne dépendante 24h sur 24, tout en respectant le code du travail.

L’article 29 du projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance permet de déroger au droit commun. Les salariés des services d’aide et d’accompagnement à domicile (Saad) ne seraient pas soumis aux temps de pause, aux durées maximales quotidienne et hebdomadaire de travail, aux durées maximales quotidienne et hebdomadaire de travail de nuit et à la durée minimale de repos quotidien prévues par les conventions et accords collectifs applicables aux établissements et services qui les emploient.

Sans aller au-delà de 6 jours consécutifs, et dans la limite de 94 jours sur une période de 12 mois consécutifs, les salariés volontaires pourraient travailler sur de longue plages horaires, sans respecter la période minimale de repos de onze heures consécutives, mais la limiter à 8 heures par 24 heures.

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La petite enfance disparaît du texte

Dans la version du projet de loi présenté au CNEN, deux articles concernaient l’accueil de la petite enfance. Ils permettaient de déroger aux normes en vigueur pour l’ouverture de nouvelles crèches.

Culture : système déclaratif pour la licence d’entrepreneur de spectacle

En matière de culture, le projet de loi concerne la licence d’entrepreneur de spectacle. Un dispositif qui concerne les collectivités dans trois cas, en tant que :

  1. organisateur occasionnel de spectacles ;
  2. gestionnaire de lieux accueillant des spectacles ;
  3. soutien financier d’acteurs culturels (subventions).

Comme l’avaient montré en 2015 et 2016, deux rapports d’inspection des ministères de la Culture (IGAC) et des Affaires sociales (IGAS), les communes, le plus souvent, méconnaissent leurs obligations. Elles omettent de faire la demande de licence (dans les cas 1 et 2, où c’est le maire qui est en titulaire), ou bien ne vérifient pas que l’opérateur culturel qu’elles subventionnent en est bien titulaire.

Or, la licence vise en principe à assurer le respect du droit social (notamment le régime des intermittents), du droit d’auteur et de la réglementation en matière de sécurité des personnes (professionnels et spectateurs).

Le projet de loi envisage donc de passer à un régime déclaratif assorti d’un pouvoir d’opposition de l’administration. Les sanctions pénales seraient transformées en sanctions administratives. Objectif : « rendre proportionnel et crédible le dispositif de sanctions afin d’assurer le respect du dispositif de licence. »

Normes  : vers un certificat d’information

Permettre à toute personne physique ou morale de gagner en temps et en sécurité juridique pour le lancement de son activité, c’est l’objectif de l’article 12 du projet de loi. Pour certaines activités, qui seront déterminées par décret en Conseil d’Etat, sera délivré sur demande un certificat d’information sur les normes applicables à ces activités à la date son émission préalablement à leur exercice. Ce dispositif reprend en substance le certificat de projet en matière environnemental (code de l’environnement, art. L. 181-6).

La responsabilité de l’administration pourra être engagée si les informations fournies, incomplètes ou erronées, ont entraîné  un préjudice pour le titulaire du certificat, ayant agi de bonne foi.

A lire l’étude d’impact, la mise en œuvre du certificat d’information sera lourde : «  la mise en place du dispositif impliquera, notamment, de répertorier l’ensemble des normes applicables à chaque activité qui entre dans leur champs de compétence ; Il peut nécessiter  une coopération interministérielle (…) des interventions qui seront supportées par les administrations, à ressources et effectifs constants ».

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Simplification de l’élaboration des Sraddet

L’article 37 prévoit de mutualiser l’évaluation des anciens plans départementaux des déchets au niveau régional afin d’accélérer la procédure d’élaboration des Sraddet, qui intégreront les futurs plans régionaux de prévention et de gestion des déchets (PRPGD), actuellement en cours d’élaboration par les conseils régionaux.
« Cette mesure peut permettre de gagner en cohérence et en efficacité, mais il faut toutefois rester vigilant quant à la perte d’informations qui pourra en résulter », prévient Héloïse Gaborel, de l’association France Nature Environnement (FNE).

En effet, depuis l’application de la loi Notre, plusieurs départements ont arrêté de se mobiliser sur les enjeux d’évaluation des plans de déchets, cette compétence étant désormais du ressort de la Région. Une réalité dont a visiblement tenu compte le gouvernement.

« Les anciennes commissions départementales, largement mises en sommeil, n’auront pas besoin d’être réactivées au profit de l’échelon régional », précise le projet de loi. Attention toutefois à ne pas bâcler la procédure, sous couvert de simplification.
« Le travail d’évaluation des plans départementaux, qui resteront en vigueur jusqu’à l’adoption des PRPGD [les premiers plans étant attendus pour 2018, NDLR], demeure essentiel pour permettre la réalisation de la nouvelle planification régionale », insiste FNE.

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L’objectif 100% dématérialisation dans la loi

L’heure est à la dématérialisation. C’était déjà dans le programme électoral d’Emmanuel Macron. Le gouvernement le rabâche sans cesse. L’objectif, c’est la dématérialisation de 100% des procédures administratives d’ici la fin du quinquennat. C’est désormais dans un projet de loi, sous le nom de code « zéro papier ». Et pour suivre l’évolution de ce projet, le texte met en place un suivi annuel devant la représentation nationale.

Dans le même cadre, ce texte étend, à titre expérimental pour quatre ans, le principe du « Dites-le nous une fois ». Ce principe, déjà mis en place dans le cadre de la commande publique par exemple, sera étendu à davantage de rapports qu’entretiennent les entreprises avec l’administration. C’est l’article 21 du projet de loi qui met cette mesure en œuvre.

Les administrations communiqueront ainsi entre elles les informations recherchées via des API, au lieu de redemander à chaque fois les renseignements à l’entreprise.

Dans la même idée, l’article 23 du projet de loi prévoit l’expérimentation pour 18 mois, dans certains départements, de la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance des cartes nationales d’identité et des passeports.

Ainsi, au lieu de fournir des pièces justificatives, l’usager n’a plus qu’à transmettre les références d’un avis d’imposition ou un contrat d’abonnement pour une prestation attachée à son domicile. Ce sera ensuite à l’administration de procéder aux vérifications.

Deux raisons à cela. D’une part, les justificatifs de domicile sont actuellement hétérogènes et insuffisamment sécurisés. D’autre part, pour l’usager, cette obligation de production de copies des pièces justifiant son domicile peut être ressentie comme une perte de temps, une contrainte bureaucratique et un coût.

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Inscription dans la loi de la jurisprudence Danthony

Le droit à l’erreur, c’est aussi pour l’administration. L’article 27 prévoit la légalisation de la jurisprudence Danthony  du Conseil d’Etat du 23 décembre 2011. Celle-ci veut que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise.

Cette disposition tend à renforcer la qualité du droit et la sécurité juridique des actes pris par les autorités administratives, en limitant les annulations purement formalistes dès lors que l’administration serait susceptible de reprendre les mêmes mesures après avoir réitéré régulièrement la procédure. Une sorte de refus de la censure mécanique en cas de vice de procédure.

La mise en place d’une transaction obligatoire

Dans le cadre de la montée en puissance des modes amiables de règlement des conflits, le gouvernement veut, par l’article 13 de ce projet de loi, encourager le recours à la transaction par l’administration. Pour ce faire, le texte prévoit d’imposer à l’administration l’examen de l’opportunité de recourir à la transaction dès lors qu’elle est saisie d’une contestation qui l’expose à un risque de condamnation pécuniaire par le juge, quelle que soit la matière.

En clair, au-delà d’un certain montant, qui sera déterminé par un décret en Conseil d’Etat, la transaction devra être préalablement soumise à l’avis d’un comité chargé de se prononcer sur le principe du recours à la transaction et sur le montant mis à la charge de l’administration.

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Construction : une obligation de moyens plutôt que de résultat

Réclamé par l’ensemble des professionnels de la construction et du bâtiment, le « permis de faire », a pour objectif d’alléger le poids de normes qui se sont multipliées ces dernières années. L’article 26 contient donc une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre toute mesure relevant du domaine de la loi visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation.

Deux phases sont prévues :  dans la première, dans un délai de trois mois, dans l’attente de l’entrée en vigueur de l’ordonnance, le texte va autoriser le maître d’ouvrage à déroger à certaines règles de construction sous réserve qu’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il souhaite mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé. Ces moyens doivent avoir un caractère innovant.

Ensuite, l’ordonnance, dans un délai de 18 mois, organisera la possibilité de plein droit, pour le maître d’ouvrage de bâtiments, de satisfaire à ses obligations en matière de construction soit en faisant application de normes de référence, soit en apportant la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des normes de référence, et en fixant les modalités selon lesquelles cette preuve est apportée et les résultats atteints contrôlés. Enfin le texte prévoit que sera prévue une rédaction des normes de construction qui permettra de saisir les objectifs  poursuivis par les règles fixées.

Dématérialisation des décisions concernant les agents publics

La dématérialisation totale de la production des décisions concernant les agents publics suppose la mise en place de certificats de signature électronique « lourds » et « couteux »  pour les administrations, observe le gouvernement. Qui souhaite donc les en dispenser via l’article 22 du projet de loi.

Serait ainsi favorisés la diminution « très substantielle des impressions papier des actes RH ainsi que le stockage physique de nombreux documents composant les dossiers des agents ». Cette mesure éviterait des dépenses aux employeurs qui pourraient s’élever à plus de 250 millions d’euros pour la fonction publique d’Etat. Et à l’échelle des trois versants de la fonction publique, près de 600 millions d’euros pourraient être ainsi économisés.

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Raccourcir les délais pour les projets éoliens en mer

L’article 34 va permettre d’accélérer les projets éoliens en mer, qui nécessitent actuellement plus de 10 ans entre l’attribution de l’appel d’offres et la mise en service de l’installation.

Actuellement, l’État attribue à un industriel une zone du domaine publique maritime et une aide d’État sur 20 ans qui peut prendre la forme d’une obligation d’achat ou d’un complément de rémunération. Mais cette procédure est longue et risquée pour le lauréat.

L’objectif de la mesure serait d’anticiper la délivrance des autorisations administratives en permettant notamment à l’État d’obtenir l’autorisation environnementale en amont de la procédure d’appel d’offres et de la transférer ensuite au lauréat retenu, en permettant que le lauréat soit directement titulaire d’une autorisation d’occupation du domaine public maritime.

L’autorisation environnementale délivrée à l’État devrait pouvoir prendre en compte des variantes, sur la base de caractéristiques maximales en termes d’impact que l’installation qui sera in fine lauréate devra respecter.

Cette autorisation serait transférée au lauréat de l’appel d’offres. Celui-ci pourrait ensuite faire évoluer techniquement son projet dans les limites définies par l’autorisation. Cette mesure viserait à réduire considérablement les délais de réalisation des projets (de 10 ans actuellement à 3 ans) une fois désignés lauréats et d’en diminuer les risques et donc les coûts.

La mesure serait applicable dans un délai de dix-huit mois qui prend en compte les concertations nécessaires sur ce projet d’ordonnance.

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Faciliter les projets de géothermie

Concernant la chaleur issue du sol et utilisée pour le chauffage de bâtiments, la réglementation actuelle distingue deux cas :

  • La géothermie profonde basse température, qui exploite la chaleur de gisements d’eau situés à des profondeurs allant jusqu’à 2 000 mètres, pour des températures généralement comprises entre 30°C et 90°C ;
  • La géothermie profonde haute température qui concerne les fluides dont les températures sont supérieures à 150°C, avec des forages allant à plus de 1 500 mètres de profondeur.

Les modifications envisagées dans le cadre de l’article 39 consisterait à rapprocher les deux régimes en s’écartant du critère de température. Cela allègerait le dispositif pour les situations les plus simples tout en offrant la possibilité, lorsque le contexte le demande, d’avoir recours à un dispositif plus lourd mais plus protecteur.

L’objectif serait de dynamiser la recherche géothermique dans des zones jusqu’ici mal connues (Auvergne, Occitanie), de permettre une meilleure connaissance du sous-sol, et de s’adapter aux réalités technologiques et industrielles d’aujourd’hui.

Les mesures envisagées se traduiraient par une simplification et une réduction de la durée de la procédure d’attribution des titres miniers, qui se réduirait le coût des projets.

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