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[OPINION] Finances locales

Le pacte de confiance girondin : chiche !

Publié le 03/11/2017 • Par Auteur associé • dans : Billets finances, Opinions

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Françoise Larpin, directrice associée chez KPMG, et Marc Bourgeois, ancien DGS de département, estiment qu'il est possible de faire du pact Etat-collectivités, proposé par le gouvernement, une réussite. Mais compte-tenu des délais et de l’ampleur du chantier, ils proposent de baliser la démarche avec cinq principes de base, pour établir la confiance de façon girondine, cinq pistes majeures à explorer pour maitriser les dépenses de fonctionnement et deux préalables indispensables.

Françoise Larpin et Marc Bourgeois

Directrice nationale et associée, KPMG Secteur public et ancien DGS de département

Le président de la République, lors de la première conférence nationale des territoires, le 17 juillet, a proposé de mettre en place un mécanisme innovant entre l’Etat et les collectivités locales en vue d’un engagement collectif pour contenir la hausse des dépenses locales de fonctionnement tout en maintenant le niveau de DGF.

La dépense publique a atteint le niveau insupportable de 57 % du PIB, alors qu’il est de 44 % en Allemagne, soit un handicap de 320 milliards d’euros par an pour notre pays !

Nous pensons qu’il est possible, sans dégrader le service au public, en utilisant toute une batterie de leviers décrits ci-dessous, d’agir de façon concertée, Etat et collectivités, pour revenir progressivement à une part de la dépense publique dans le PIB raisonnable et que la méthode proposée peut y conduire.

Les 319 plus grandes collectivités et communautés, pesant environ  les deux tiers de la dépense publique locale,  sont invitées dans ce cadre à conclure avec l’Etat un contrat visant à limiter, en moyenne, la hausse de la dépense locale à 1,2 % par an sur la durée de la mandature. Un mécanisme différent est en cours de réflexion pour les communes ou communautés de plus faible population.

Une mission a été confiée par le Premier ministre le 19 octobre à huit personnalités de haut rang, en lien avec le Comité des finances locales et l’Observatoire des finances et de la gestion publique locale, pour proposer d’ici début décembre les éléments permettant d’atteindre cet objectif et de les mesurer, en vue d’en débattre lors de la conférence nationale des territoires en décembre 2017.

Compte-tenu des délais et de l’ampleur du chantier, nous proposons quelques recommandations qui nous paraissent essentielles pour la réussite  sincère de la démarche : cinq principes de base pour établir la confiance de façon girondine, socle indispensable à tout contrat, cinq pistes majeures à explorer pour maitriser les dépenses de fonctionnement et deux  préalables.

Les cinq principes de base

1/ L’effort de chaque collectivité ou communauté doit être à la mesure de chaque situation particulière locale, qui résulte d’innombrables paramètres, historiques, géographiques, climatiques, démographiques, sociologiques, sociétaux, sociaux, économiques, culturels, politiques, etc.  Si l’on peut définir un objectif national global moyen, toutes collectivités et leurs groupements confondus, l’égalité devant l’effort à consentir exige que celui-ci soit différentié. Principe de base : chacun doit librement consentir le maximum qu’il peut raisonnablement atteindre au regard des contreparties proposées. Ceci suppose une analyse professionnelle, indépendante des divers lobbies, ainsi qu’une prise en compte objective des efforts réels déjà réalisés.

2/ L’effort des collectivités et des communautés, pris globalement et à périmètre de compétence constant doit être du même ordre de grandeur que celui de l’Etat sur ses propres dépenses de fonctionnement et d’interventions courantes. C’est une question basique de management…L’exemple doit venir par le haut.

3/ Le gouvernement doit donner de la lisibilité sur les ressources prévisionnelles et engager à cet effet une transformation radicale, dans au moins trois domaines :

  • Le devoir de péréquation. Les inégalités structurelles de charges et de ressources, accentuées par la réforme de la taxe professionnelle en 2010, sont patentes. Si des progrès ont été accomplis, force est de constater que la part de péréquation dans les ressources des collectivités et leurs groupements, reste marginale. Le débat sur les vertus respectives des péréquations verticales et horizontales nous semble artificiel, tant il y a d’interaction entre ces deux techniques. Le dosage entre les deux est une question intéressante, mais c’est le résultat global qui compte. Une des  péréquations locales les plus efficaces réside dans la fusion de territoires ou de collectivités, doté d’un budget unique. Sans aller jusqu’à la fusion, on pourrait imaginer, dans le même esprit, de réduire drastiquement le nombre de collectivités habilitées à voter un budget, en les rassemblant, le budget local étant alors délégué par le niveau supérieur, seul habilité à jouer sur les recettes.  Mais cette péréquation radicale nécessiterait une modification de la constitution, au regard des principes de non tutelle et d’autonomie financière.Aussi, sans proposer l’évaporation des communes dans les intercommunalités ou des départements dans les régions, rejetée à juste titre par le plus grand nombre,  il nous semble qu’un progrès significatif consisterait à ce qu’une part de péréquation entre les départements d’une part et les intercommunalités d’autre part soit conçue à l’échelle régionale et qu’une part de péréquation entre les communes soit conçue à l’échelle intercommunale, dans le cadre du principe de subsidiarité. Des « contrats de péréquation (verticale et horizontale) » entre l’Etat et les collectivités concernées, soumis à l’avis des CTAP, en application d’objectifs fixés dans une loi de financement des collectivités locales pourraient permettre une dynamique réelle de correction des inégalités structurelles dans l’esprit girondin. Dans cette logique, la péréquation verticale de l’Etat serait conçue pour corriger les inégalités structurelles à l’échelle des territoires des régions, toutes collectivités et leurs groupements confondus, en définissant pour chacun d’eux l’enveloppe globale de péréquation sur transferts de l’Etat, à répartir ou à prélever entre la région, les départements et le bloc communal. Cette enveloppe pourrait être ajustée, pour chaque strate, par les fonds de péréquations horizontaux. In fine, on pourrait ainsi concevoir que chaque collectivité ou groupement reçoive une dotation unique, intégrant tous les critères de péréquation définis de façon contractuelle au niveau de subsidiarité adéquat.
  • La réforme de la fiscalité locale. Après la réforme de la taxe professionnelle, la disparition programmée de la taxe d’habitation invite à réformer de même la taxe sur le foncier bâti, dont les bases sont tout aussi obsolètes et injustes que celles de la taxe d’habitation. Nous suggérons que les impôts amenés à se substituer relèvent de bases les plus simples possibles, afin de limiter les frais de recouvrement, et dont les dynamiques sont à la fois fortes et vertueuses. L’idée, émise en son temps par le PS,  de substituer à la taxe d’habitation une taxe additionnelle sur l’impôt sur le revenu (avec les seuils d’exonération adéquats) nous parait devoir être approfondie, avec comme principe que le taux serait défini à l’échelle intercommunale, par accord majoritaire entre les communes et la communauté, quelle que soit la répartition du produit entre communes et intercommunalité. En ce qui concerne la taxe sur le foncier bâti, nous suggérons que soit étudiée l’hypothèse d’un remplacement par un impôt déclaratif sur le patrimoine immobilier, qui constituerait en quelque sorte la première tranche du nouvel IFI, mais au bénéfice des collectivités. Nous suggérons également que le taux soit défini à l’échelle de chaque région, quelle que soit la répartition du produit entre région, départements et communes. Il s’agit en quelque sorte d’une solution « hybride » à mi-chemin entre autonomie financière et autonomie fiscale, cohérente avec l’architecture territoriale.Pour résoudre l’équation du financement par la solidarité nationale des allocations individuelles de solidarité servies par les départements sur des règles qui s’imposent à eux de par la loi, l’attribution d’une part de CSG, préconisée par l’ADF, nous apparait comme la moins mauvaise solution, la plus logique.
  • Les transferts financiers de l’Etat vers les collectivités. On peut concevoir que, toutes dépenses confondues (hors FCTVA), l’Etat souhaite limiter la progression des transferts, qui ont à peine été stabilisés ces dernières années malgré la baisse de la DGF, quand ils n’ont pas augmenté. Le maintien de la DGF n’est qu’une illusion d’optique si en même temps le gouvernement (ou le parlement) décide de moduler les autres formes de transferts, notamment les dégrèvements et subventions. Nous proposons comme « règle de confiance » que le montant global des transferts financiers (hors FCTVA) évolue comme les dépenses de fonctionnement et d’intervention courante (hors sécurité nationale et civile) de l’Etat et que chaque année la part de péréquation verticale augmente au minimum d’1% jusqu’à atteindre 50% du montant global, les 50% restant étant alors réparti au prorata de la population. Bien entendu, le FCTVA, qui n’est qu’un remboursement, doit rester directement lié au volume d’investissement des collectivités, indépendamment des autres transferts.

4/ Le raisonnement sur la dette doit être global

Si l’on veut bien admettre que la dette consiste à faire supporter par les successeurs ce que l’on n’a pas pu se payer aujourd’hui sur fonds propres, trois formes de dettes au moins doivent être ajoutées à la dette financière, qui doit comprendre les risques sur garanties d’emprunt : les annuités de PPP qui est une forme d’emprunt,  la dette grise qui traduit le sous-entretien chronique éventuel du patrimoine (infrastructures et bâtiments) et la dette environnementale (ou plus largement climatique).

En d’autres termes, il peut être d’excellente gestion d’augmenter la dette financière lorsque les taux d’intérêts sont très bas pour réduire la dette grise ou la dette environnementale. A contrario, à taux d’intérêts élevés, il est peut-être moins couteux de reporter certaines dépenses de maintenance du patrimoine, dans des limites réfléchies.

Encore faut-il que le raisonnement soit global : c’est la dette d’ensemble qu’il s’agit de contenir, pas seulement la dette financière, ce qui serait de courte vue. Nous suggérons que ces dimensions soient introduites dans les obligations du gouvernement et des collectivités sur les prospectives à moyen et long terme, et notamment dans les pactes financiers girondins…

5/ L’indicateur de progrès financier le plus synthétique nous semble à l’évidence l’évolution de la capacité d’autofinancement, ou d’épargne brute, des collectivités et communautés. C’est bien la croissance de l’écart entre les recettes de fonctionnement et les dépenses de fonctionnement qui permet à la fois d’investir, d’augmenter la soutenabilité de la dette financière, voire de la réduire, et donc de contribuer utilement à l’amélioration de la situation globale des finances publiques.

Dès lors que la péréquation aura effectivement corrigé les inégalités structurelles, l’effort à consentir pour cela aura une dimension égalitaire, chacun effectuant alors sa juste part. Il reste qu’il est plus facile de réaliser des économies en dégradant la qualité du service rendu qu’en la maintenant ou qu’en l’améliorant. Le système à mettre en place doit bien entendu encourager à ce que les économies se réalisent à minima sans dégradation des services rendus : les pistes évoquées ci-après montrent que c’est possible.

Les cinq pistes majeures de maîtrise des dépenses de fonctionnement

1/ La lutte contre le gaspillage technico-administratif

Le temps passé à prescrire ou faire des choses vaines représente un coût financier difficilement mesurable, mais qui se situe certainement en milliards d’euros. Au niveau de l’Etat, par exemple, calculer le coût global pour la nation du débat (surréaliste) sur la déchéance de nationalité initié sur « un coup politique », quelle que soit l’opinion que l’on peut avoir sur la question, ne manquerait pas d’intérêt : beau sujet pour la cour des comptes !

Sur un autre registre, l’énergie passée pour le processus de révision des bases locatives depuis 25 ans se chiffre probablement en millions d’heures de fonctionnaires et en dizaines de milliers de réunions, pour une réforme dont la faisabilité politique était quasi nulle, au regard de l’équation de départ posant le principe de la neutralité financière globale, générant de fait potentiellement 100% de mécontents : tous ceux qui allaient payer plus, mais aussi tous ceux qui payant moins, allaient réaliser qu’il avaient trop payé depuis des années…Le mistigri a donc été transmis de gouvernement à gouvernement jusqu’au résultat d’aujourd’hui., la suppression de la taxe d’habitation, somme toute plus réaliste.

Malheureusement, à moindre échelle, le lancement de réflexions sur des politiques publiques locales vaines ou de projets dont la probabilité qu’ils se réalisent est infinitésimale, est assez fréquent. Toute commande politique trop sommaire et toute autosaisie par les administrations sans validation politique préalable portent en elles le virus du prévisible « plantage ». Une phase d’étude préliminaire, approuvée et rendue publique, précisant les objectifs poursuivis, évaluant la probabilité de  faisabilité, identifiant les impacts, les atouts et les risques permettrait, dans 90% des cas, d’éviter de dépenser de l’énergie pour des impasses quasi certaines. Faut-il que la loi l’impose ? Ou le pacte girondin ?

Le gaspillage se trouve aussi dans les doublons plus ou moins marqués que l’on retrouve au sein des administrations locales et entre administrations travaillant sur les mêmes sujets. A cet égard, l’identification et le traitement  adéquat des chevauchements entre les services locaux de l’Etat et les services des collectivités pourrait constituer un beau chapitre du pacte.

Enfin, comme l’ont entrepris bon nombre de collectivités, l’optimisation par le décloisonnement et la responsabilisation à travers les organisations, la refondation et la simplification de toutes les procédures à travers leur transposition en mode numérique, sont des sources d’économies substantielles.

2/ Mutualisation et externalisation

Nous, dirigeants d’entreprises de conseil aux collectivités, pratiquons tous les jours la mutualisation à travers les prestations que nous fournissons…Dès lors qu’une entreprise a plusieurs clients, elle constitue de fait un outil de mutualisation entre eux.

La mutualisation au sein des collectivités relève de la même logique : il s’agit d’articuler une relation de type « commanditaire-prestataire », le service prestataire ayant plusieurs commanditaires, avec une relation de type «patron-employé», ce qui peut exiger un dialogue de régulation entre les responsables. La technique de mutualisation la plus vertueuse est certainement celle qui génère une facturation du prestataire au commanditaire, résultant elle-même d’un contrat…

Nous pensons qu’il y a lieu de développer cette logique entre services publics, qui peut se traduire par de simples prestations des uns aux autres ou par la création de services mutualisés spécifiques. Dès lors, la solution la plus économique que nous recommandons est de dimensionner le service mutualisé au niveau d’étiage de l’activité et de compléter par des contrats cadres avec le secteur marchand pour absorber les pointes d’activité.

Ceci permettrait, en outre, de comparer le prix interne et le prix externe, puis d’en tirer les conclusions utiles sur la ligne de partage  pertinente entre prestations « in house » et prestations externalisées.

3/ Ressources humaines : la clé du succès

Rien n’est plus couteux qu’un collaborateur qui n’a pas les compétences pour exercer les missions qu’on lui demande  et qui est malheureux au travail. C’est vrai pour le secteur privé comme pour le secteur public.

Au regard de toutes les évolutions en cours, sociétales, technologiques, contours du service public, il faut à l’évidence plus de souplesse et de capacités d’adaptation. Il ne nous semble pas possible de réduire les effectifs sans une gestion prévisionnelle avisée des emplois et des compétences sur le moyen terme, sans un effort puissant de formation continue et sans un management favorisant sans tabou tout ce qui peut contribuer à la valorisation du travail, rémunération comprise, et au bonheur de venir travailler…

A cet égard, nous pensons que de nombreux métiers peuvent comprendre une part de télétravail et que plus de souplesse dans l’organisation du  travail au regard de la saisonnalité de certains besoins est à la fois possible et souhaitable.

Tout ceci peut contribuer à une meilleure productivité dans un climat social détendu, dans une logique gagnant-gagnant.

4/ La part de service public portée par l’usager

Avec la révolution numérique et celles induites de l’économie collaborative et l’économie du partage, des champs immenses de novation sur la façon de répondre aux besoins de services au public et de services publics sont désormais ouverts. L’exemple le plus parlant est celui du succès de blablacar, avec une offre de transport ne coutant quasiment rien en argent public et souvent plus performante en terme de fréquences, de confort, de convivialité et de prix…

Nous pensons que de nombreux domaines, par exemple dans les services à la personne, dans l’habitat intergénérationnel, dans les services culturels et touristiques, sont susceptibles d’être concernés par ce phénomène qui, s’il a besoin d’être encadré et régulé, peut constituer une source considérable d’économies budgétaires pour les collectivités publiques.

Un des indicateurs de bonne gestion ne serait-il pas, dans les années à venir, le taux de prise en charge du service public par la collaboration des usagers, dans la logique du développement de relations de type « C to C », du consommateur au consommateur, stimulé par les collectivités à travers de judicieux appels à projets et l’ouverture des bases de données… ?

5/ Libérer la commande publique de ses carcans mortifères

Quel particulier imaginerait confier la construction de sa maison à un architecte sans au préalable le rencontrer et s’assurer d’être bien en phase avec lui ? Quel industriel imaginerait confier un travail à un sous-traitant qu’il ne connait pas, sans parler avec lui et sans négocier avant signature du contrat ?

Cet inimaginable est pourtant la pratique la plus courante dans la commande publique : on commence à se parler une fois le marché signé ! Les raisons en sont connues : pour prévenir les risques de corruption et les délits de favoritisme, pour respecter l’égalité des chances devant la commande publique, la concurrence, la transparence, une croyance profondément ancrée est que le plus sûr est de ne pas se parler…

Cette croyance bien ancrée, dont le fondement reste à démontrer, génère d’innombrables dysfonctionnements : décrire le besoin en se privant du dialogue avec le prestataire oblige, pour tenter d’éviter les dérapages ultérieurs, à « blinder » les cahiers des charges de façon aveugle à travers des processus internes lourds, aboutissant dans certaines collectivités à des délais de passation des marchés de plus d’un an, avec une mobilisation considérable d’énergie.

Tout cela génère des coûts d’administration importants, mais aussi des surcoûts évidents sur les contrats eux-mêmes, l’absence de dialogue préalable générant des risques dont les prestataires se couvrent et limitant fortement l’envie de proposer des solutions variantes plus économes au regard des résultats attendus.

Nous suggérons une révolution : que le dialogue soit obligatoire avant toute passation de contrat…que l’on limite les règles nationales en deçà des seuils européens à quelques principes fondamentaux décrits en deux pages et que l’on se contente pour le reste du droit européen. Bref, que l’on fasse confiance aux acteurs en les libérant de règles aussi abondantes que couteuses, tout en sanctionnant de façon drastique les manquements auxdits principes fondamentaux. Nul doute que cet assouplissement des normes aurait des effets bénéfiques sur la dépense de fonctionnement des collectivités, tant en personnel que sur le montant des achats.

Les deux préalables au contrat girondin

1/ Prendre le temps de la négociation et gérer les transitions

Si l’on veut être pragmatique et efficace, tout ce qui a été dit ci-dessus montre qu’il ne serait pas raisonnable d’agir dans la précipitation. Le contenu des mesures à prendre nécessite un minium de délai, notamment sur les questions de la fiscalité locale, de la péréquation, de la commande publique, des méthodes de mesure de la dette grise, etc.

Sur la réforme de la fiscalité locale, il conviendra probablement de ménager des transitions, notamment à travers un « fonds de garantie et d’amortissement » permettant de corriger les anomalies, de lisser les impacts pour les contribuables et aux collectivités de fixer les taux en connaissance des nouvelles bases…

Nous suggérons donc que le contrat soit « pluriannuel  glissant », révisé chaque année en fonction des progrès qui auront pu être accomplis sur le cadre normatif général, qui dépendent du gouvernement et du législateur. C’est aussi nécessaire parce que le monde bouge très vite et qu’il faut en conséquence en permanence s’adapter et donc que le contrat soit vivant.

Dans un premier temps, un contrat d’intention pourrait être signé, engageant les partenaires à se situer dans la dynamique de la maitrise des dépenses de fonctionnement, à faire chaque année un peu mieux, toutes contraintes égales par ailleurs, et engageant l’Etat à stabiliser ses concours financiers tant qu’il n’a pas conclu les transformations allégeant les contraintes pesant sur les collectivités et communautés et redéfinissant les dynamiques nouvelles de péréquation.

Une fois ces transformations engagées, il sera possible d’envisager de définir, collectivité par collectivité une trajectoire financière plausible, de convenir des critères de respect de celle-ci, des règles éventuelles de bonus-malus qui devraient à notre sens exclusivement porter sur les dotations ou subventions aux investissements, car étrangler sur les ressources de fonctionnement une collectivité mal en point ne saurait résoudre ses difficultés.

2/ L’équilibre des engagements Etat/collectivités

Il va de soi qu’un contrat de confiance, surtout voulu girondin, ne peut reposer sur l’engagement des seules collectivités et communautés : ce serait une horrible tutelle jacobine…

Il convient donc de rechercher le bon équilibre entre les engagements que peut prendre l’Etat, au plan national comme au plan local et ceux que peuvent consentir les collectivités et leurs groupements. Donnant-donnant, gagnant-gagnant, il ne peut en être autrement.

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