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Décentralisation

Bercy prend la main sur les collectivités locales

Publié le 03/11/2017 • Par Arnaud Garrigues Claire Boulland Cédric Néau Delphine Gerbeau • dans : A la une, A la Une finances, Actu experts finances, France

Bercy moderne
Getty Images
La France est-elle encore une République décentralisée, ainsi que le claironne l’article premier de la Constitution ? C’est la question que l’on peut se poser au regard d’un certain nombre de dispositions du projet de budget 2018 qui visent directement les collectivités locales. Dépenses, dette, agences de l'eau, fonctionnaires territoriaux et organismes HLM : de nombreux sujets sont dans le viseur de Bercy.

Cette fois, Bercy a gagné. Même si chaque année, le ministère des Finances marque de son empreinte le projet de budget, le cru 2018, qui comprend la loi de programmation des finances publiques, adopté par les députés le 24 octobre, révèle une puissance de prescription peut-être jamais atteinte auparavant. Elle concerne aussi bien les finances des collectivités que la gestion de l’environnement, du logement et des ressources humaines de la fonction publique.

Parfois vieilles de plusieurs années et jusqu’à présent retoquées par le politique, certaines recettes, comme la réduction des aides personnalisées au logement ou l’introduction d’un ratio d’endettement, ont pu, cette année, sortir de l’armoire. Ceci avec l’assentiment d’un Président ancien ministre de l’Economie et inspecteur des finances, de son équipe qui l’accompagnait déjà à Bercy et d’un gouvernement mobilisé pour « soulager des mauvaises nouvelles en passant de la pommade », commente un consultant en finances.

L’endettement placé sous surveillance rapprochée

«Ce projet de loi de finances pour 2018 porte la griffe de Bercy », admet Michel Klopfer, expert ès finances locales. « Cette année, [les fonctionnaires du ministère] ont développé une ingénierie formidable pour vendre leur salade », grince-t-il. Difficile pourtant de soupçonner cet habituel visiteur du soir du ministère des Finances de défiance envers le « paquebot ». Ce dernier a enfin pu introduire, via le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP), un ratio de désendettement dans la règle d’or d’équilibre financier des collectivités, souvent appelé ratio « Klopfer ».

Une consécration dont se serait bien passé le consultant, qui a détourné cet indicateur d’analyse d’entreprise, mais sans vouloir en faire un outil coercitif de plafonnement de l’endettement local.

Une contrainte directe sur l’autonomie des collectivités

« Désormais, ce ratio met une contrainte directe sur l’autonomie des collectivités », précise Pierre-Olivier Hofer, directeur associé du cabinet de finances locales Exfilo. « Certains ministres n’en voulaient pas », ajoute un proche du dossier. Ni la direction générale des collectivités locales (DGCL) en son temps. Une note interministérielle de 2014 révèle ainsi que la direction du budget avait déjà tenté au moins par deux fois (en 2012 et 2014) d’introduire un plafonnement de l’endettement local par ce ratio. Sans succès.

La DGCL s’y était opposée, arguant que le dispositif était « très critiquable du point de vue méthodologique », « amoindrirait la capacité d’investissement des collectivités locales » et « aggraverait les difficultés des plus fragiles ». Pourtant, en 2018, il est bien inscrit dans le PLPFP, tout comme le principe d’économies de 13 milliards d’euros reposant sur la réduction des seules dépenses de fonctionnement. Là encore, certains membres de l’exécutif auraient préféré se baser sur l’épargne brute, qui prend en compte des dynamiques démographiques et/ou économiques des territoires.

Perdu ! Bercy remporte encore la mise. « Ce qui intéresse le ministère des Finances, c’est le trésor de guerre des collectivités [46 milliards d’euros en 2017 selon La Banque postale, ndlr] », s’étrangle un haut cadre territorial bien introduit à Bercy. Avec ces muselières financières, le ministère espère faire passer la part des collectivités dans l’endettement de la France de 8,6 % à 5,9 % en cinq ans, pendant que la quote-part de l’Etat passera de 82,1 % à 88,9 %.

Des parlementaires à l’avant-poste

Si l’exécutif a rendu les armes, restent les parlementaires. A la marge, le texte du PLPFP a été légèrement modifié par les députés tandis que le Sénat, majoritairement de droite, a assumé son rôle de représentant des collectivités en supprimant la nouvelle règle d’or renforcée et en balisant le processus de contractualisation sur la dépense. Le dernier mot reviendra néanmoins à l’Assemblée nationale

Concernant le projet de loi de finances (PLF), l’Assemblée nationale a réussi à retarder d’un an l’abrogation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises de groupe, inscrite dans le projet sous la pression de Bercy.

Le fameux dégrèvement de la taxe d’habitation intégré au PLF programme, lui, la disparition de cet impôt. Ceci n’est pas sans déplaire à Bercy, qui s’évite une difficile réforme des valeurs locatives pour les locaux des particuliers et lui permet d’assurer un meilleur contrôle de la gestion des collectivités, réduisant encore leur autonomie… Ni le souci, ni la mission de Bercy !

Taxes affectées : le ministère remporte la mise

Utiliser le produit de certaines taxes pour financer des politiques publiques vertueuses : tel est le principe des taxes affectées. S’il a déjà montré tout son intérêt, il est détesté par Bercy qui ne supporte pas de voir lui échapper des mannes financières. C’est le cas des recettes que perçoivent les agences de l’eau, et qui sont consacrées au financement des travaux sur les réseaux et les usines d’eau et d’assainissement : le fameux principe « l’eau paie l’eau », vanté de par le monde par les acteurs de terrain. Depuis sa création en 1964, les hommes de Bercy ont toujours voulu y donner des coups de griffe.

Ces dernières années, invoquant la crise budgétaire, l’Etat a réussi à installer une ponction de près de 10 % de ce budget. Mais dans le cadre du PLF 2018, les hauts fonctionnaires ont rivalisé d’imagination pour taper dans cette caisse, bernant, au passage, les parlementaires. Si bien que ce sont désormais près de 25 % qui seront retirés du budget des agences de l’eau.

Le « non » ferme de Bercy

Autre taxe importante : la contribution « climat-énergie ». C’est l’une des rares à générer de nouvelles recettes, et ce, à des niveaux records : son augmentation au 1er janvier 2018 va les faire passer de 5,5 à 7 milliards d’euros ! Les collectivités demandent une part modeste de l’ordre de 300 à 500 millions d’euros de cette taxe sur les énergies fossiles pour financer la transition énergétique dans les territoires. Logique cohérente, mais opposition ferme de Bercy sur ce dossier, sur lequel le ministre de la Transition écologique s’avoue impuissant.

Dernier fait d’arme pour Bercy dans le cadre du PLF 2018 : avoir réussi à supprimer le fléchage d’une partie de la taxe générale sur les activités polluantes (190 millions d’euros sur un total de 450 millions d’euros) vers le budget de l’Ademe. Certes, l’Etat subventionnera directement cette agence et annonce même une hausse de 160 millions d’euros. Mais il s’agit d’un tour de passe-passe qui répond à une situation d’urgence.

Dans les faits, les moyens de l’Ademe vont diminuer. Son budget global de 590 millions d’euros subissait déjà un gel budgétaire de 20 millions ; l’agence va devoir faire 50 millions d’économies supplémentaires et mobiliser 20 millions pour de nouvelles actions pour l’air et la mobilité. Ses deux autres outils en seront affectés : le fonds « chaleur » dont la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit pourtant le doublement va baisser de 220 à 200 millions d’euros, et le fonds « déchets » de 180 à 150 millions d’euros.

Priorité donnée à la maîtrise de la masse salariale…

«En matière de gestion des ressources humaines, on assiste à une nouvelle révision générale des politiques publiques [RGPP] où les objectifs chiffrés d’économies de Bercy priment », analyse Luc Rouban. Le directeur de recherches au CNRS-Cevipof en veut pour preuve la mobilisation du 10 octobre. « C’était la première fois, depuis celle de l’automne 2007 contre la RGPP, que toutes les organisations syndicales de la fonction publique défilaient ensemble. » Gel du point d’indice, baisse des contrats aidés, report d’un an de l’application de l’accord parcours professionnels, carrières et rémunérations, rétablissement du jour de carence et hausse de la contribution sociale généralisée (CSG), tous deux intégrés au PLF pour 2018…

Ces mesures « vont, sans le dire, dans le sens d’une baisse importante de la masse salariale et de l’objectif de suppression de 70 000 postes d’agents dans la territoriale », commente Luc Rouban.

… En porte-à-faux avec la promesse de revaloriser la fiche de paie des agents

Et, pour les syndicats, elles sont en « inadéquation totale » avec la promesse d’augmentation du pouvoir d’achat faite aux agents publics par le Président lors de sa campagne électorale. Les retours des syndicats sur les réunions tenues dans le cadre de l’agenda social, comme celles sur les modalités de compensation de la hausse de la CSG, font état de « débats biaisés » où s’affrontent deux visées « bien distinctes » : le besoin dit « temporaire » de « non-dépenses » et l’amélioration des conditions de vie des agents.

Le gouvernement a finalement consenti des ajustements, par décrets d’application à la future loi de finances pour 2018, afin que la compensation de la hausse de la CSG soit, de son point de vue, « intégrale » et, notamment, maintenue pour les nouveaux agents l’an prochain… mais sans gain de pouvoir d’achat. L’inflexion est jugée tout de même « significative » par l’Etat.

Une manne de 1,7 milliard d’euros au détriment des HLM

Pour l’année 2016, les aides personnelles au logement s’élevaient à 18 milliards d’euros. Un montant en hausse régulière, que l’administration de Bercy a dans le viseur depuis plusieurs années. Avec un secrétaire d’Etat à la Cohésion des territoires, Julien Denormandie, passé par différents postes au ministère de l’Economie et des finances, il est plus facile de trouver une oreille attentive aux suggestions visant à faire baisser la note…

Après avoir annoncé cet été une baisse des aides personnalisées au logement (APL) de 5 euros pour chaque bénéficiaire au 1er octobre 2017, le second étage de la fusée est arrivé début septembre : une diminution moyenne de 60 euros de l’APL pour les locataires du parc social.

« Le musée des horreurs » de la Direction du budget

Toutefois, cette baisse n’affectera pas les locataires car elle sera compensée sur leur quittance par une réduction du « surloyer de solidarité », assumée intégralement par les bailleurs sociaux. Cette mesure, tirée du « musée des horreurs » de la Direction du budget, selon l’expression de l’ancien secrétaire d’Etat chargé du Budget, Christian Eckert, résulte d’une formule mathématique complexe, applicable de façon identique à tous les bailleurs sociaux, quels que soient leur situation financière et leur taux de ménages allocataires des APL. « C’est une véritable usine à gaz. Seul Bercy a pu imaginer une mesure aussi complexe », lançait Alain Cacheux, président de la Fédération des offices publics de l’habitat, le 18 octobre.

Depuis le début de cette polémique, l’Union sociale pour l’habitat et ses fédérations ont dénoncé une mesure prise pour de pures raisons d’économies, alors que, par le passé, Bercy avait déjà eu des velléités de mettre la main sur les fonds propres des organismes, ce qui avait mené à la mutualisation de ces fonds. On ne peut que remarquer la contradiction avec le choc de l’offre de logements voulu par le gouvernement…

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Commentaires

Bercy prend la main sur les collectivités locales

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pov citoyen

06/11/2017 06h58

Tant que des élus mégalos, vénaux et inconséquents continueront à sévir avec notre argent (détail important), il faudra bien que quelqu’un intervienne. Vous me direz que les électeurs sont là pour faire le ménage; alors comment Mr et Mme Balkany (et consorts) ont-il fait pour rester en place tant d’années? Têtes de pont médiatiques mais loin d’être des cas isolés. Regardons les dernières présidentielles: pitoyable; et ils n’ont même pas mauvaise conscience.
Alors je ne vais pas pleurer de voir qu’on s’en préoccupe de façon macro à défaut de pouvoir faire des exemples.

bobbywatson

07/11/2017 06h10

La France un pays totalitaire !

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