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Démocratie locale

Budgets participatifs : entre avancées démocratiques et craintes des agents

Publié le 30/10/2017 • Par Stéphanie Stoll • dans : France, Toute l'actu RH

Faily budget concept. Miniature family on coins pile.
Kirill Makarov
Pour ses promoteurs réunis à Rennes, les 25 et 26 octobre, les budgets participatifs sont l’outil idoine pour revivifier la relation entre les habitants et les institutions. A condition de permettre une participation effective des citoyens et d’accompagner les agents dans ce changement.

S’il n’y avait qu’un chiffre à retenir des rencontres nationales des budgets participatifs, ce serait celui-ci : aujourd’hui, quatre millions de Français peuvent voter dans le cadre d’un budget participatif organisé par une collectivité. Si les 2,2 millions de Parisiens forment le gros des troupes de ces potentiels votants, une soixantaine de collectivités ont mis en place ce dispositif mobilisant au total 113,8 millions d’euros (dont 100 millions d’euros à Paris, soit 45 euros par habitant).

Un outil pédagogique

Pour Pauline Véron (PS), adjointe à la maire de Paris, chargée de la démocratie locale, « le budget participatif, c’est de la pédagogie de la décision publique, il sert à comprendre la démocratie ». Prenant l’exemple d’un projet de poulailler dans un quartier rennais, son homologue Didier Le Bougeant (PS) ajoute que « le poulailler est presque anecdotique par rapport au travail citoyen mené autour des notions de service public ou d’impôt. »

« Le service public, c’est une finalité du budget participatif ; rendre visible le temps nécessaire pour affiner les projets, ce travail passionnant où les citoyens ont les services à leur disposition, est utile pour battre en brèche les discours simplistes sur l’impôt  » complète-t-il.  Rennes (Ille-et-Vilaine, 215 000 habitants) réserve ainsi 3,5 millions d’euros chaque année au budget participatif (16 euros par habitant).

Après Grenoble en 2016, ces deuxièmes rencontres nationales portées par la ville de Rennes  contribuent à la construction d’un réseau de collectivités déjà expérimentées sur les budgets participatifs ou venues s’informer (Saint-Herblain, Le Mans, Angers, Clermont-Ferrand, départements du Val-de-Marne et de Loire-Atlantique, région de Bourgogne-Franche-Comté…).

Les habitudes des agents bousculées

Une démarche positive donc que ces rencontres qui n’oublient toutefois pas les sujets qui fâchent. En bousculant les habitudes des services, la mise en place d’un budget participatif, décidée par les élus, suscite en effet de fortes craintes parmi les agents. « Dans deux mois, nous lançons notre premier budget participatif, s’inquiète Gérard Bohner (Front de gauche), adjoint à la démocratie de proximité à Clermont-Ferrand (Puy-de-Dôme, 141 000 habitants). C’est un rouleau compresseur qui va arriver, principalement sur les services techniques. Il va falloir organiser la médiation entre les citoyens et les agents. »

« Nous avons associé les services techniques à l’écriture du budget participatif car certaines choses se jouent dès ce moment précis, » indique Sylvie Baste-Deshayes, responsable de la mission démocratie participative à la ville de Montreuil (Seine-Saint-Denis, 105 000 habitants).

Accepter de perdre une partie de son budget

Dans cette ville où les conseils de quartier ont contribué à créer une culture de la concertation, des actions de communication ont également été déployées pour expliquer le budget participatif aux 2500 agents. Le budget participatif annuel des Montreuillois s’élève à un million d’euros (9,50 euros par habitant).

« La médiation est un enjeu fort, observe un membre de la mission démocratie locale de Grenoble. Participer à une réunion publique, ça s’apprend. Il ne faut pas non plus négliger la question du pouvoir. Dans une collectivité, les services proposent, orientent, argumentent. Ils ont du pouvoir et avec le budget participatif, il faut qu’ils acceptent de perdre 5% du budget qu’ils gèrent. »

A Grenoble (Isère, 160 000 habitants), la ville accorde 800 000 euros au budget participatif (5 euros par habitant). « Il faut reconnaître que c’est un inconfort pour les services quand les habitants proposent des choses hors de la réglementation et de la doctrine, observe Gildas Piquet, directeur de la voierie à Rennes Métropole. Ça nous impose de nous creuser la tête. »

Une augmentation du temps de travail

A Lannester (Morbihan, 22 000 habitants), Damien Fournel avait détecté des réticences similaires, notamment concernant l’instruction des projets déposés par les habitants. « Quand on explique qu’il n’y aura pas 90, mais 10 projets à instruire, ça passe mieux, » commente-t-il en ajoutant que la durée de cette instruction a été étendue de deux à trois mois et demi.

L’enveloppe du budget participatif de Lannester est de 100 000 euros (4,50 euros par habitant). « Chaque projet nécessite une implication phénoménale en-dehors des horaires de travail classiques, estime Daniel Eveillard, en charge des investissements à la direction de la culture à Rennes Métropole. En tant que cadre, on assume. C’est parfois plus compliqué quand on est technicien. »

Le rêve d’un budget participatif à l’échelle de la métropole

La mise en œuvre d’un budget participation réinterroge souvent les relations entre les communes et leur EPCI. A Rennes, où le budget participatif est municipal et les services mutualisés avec la métropole depuis 2010, l’équilibre est subtil ; l’appui de la maire et de la directrice générale des services municipaux facilite les collaborations et la transversalité.

«  C’est vrai que quand on sollicite le service métropolitain des déchets pour un projet de composteur collectif, on ne pose pas de question aux élus des communes voisines, » convient Chantal Allain, chargée de mission démocratie locale à la ville. Lors de la dernière rencontre d’agents pour évoquer le budget participatif, elle s’est réjouie de la présence de deux agents du service métropolitain de voierie, attaché à un secteur externe à la ville-centre.

A Rennes comme à Grenoble, les élus communaux rêvent d’un budget participatif à l’échelle métropolitaine. « Si j’avais une baguette magique ou si j’étais député, déclare Pascal Clouaire (EELV), adjoint à la démocratie locale à la ville de Grenoble, je proposerais une loi pour obliger les villes et les métropoles à flécher 5% de leur budget sur un budget participatif. »

Dans ces relations communes-EPCI, les villes-centres sont avantagées. « A Firminy [Loire, 17 000 habitants], nous avons un budget participatif depuis 2009. C’était entré dans les habitudes des services, raconte Anaël Périer-Chatard, directrice de cabinet du maire. Mais pour faire analyser et mettre en œuvre les projets par les services de Saint-Etienne Métropole, c’est plus difficile car Saint-Etienne n’a pas de budget participatif. »

Les départements réfléchissent aussi au budget participatif

Quelques départements s’intéressent, eux aussi, au budget participatif. La Corrèze a lancé une consultation citoyenne autour du budget en décembre 2016. En septembre, Philippe Martin (PS), président du département du Gers a annoncé le lancement d’un budget participatif doté d’un million d’euros en 2018 (3% de l’investissement, 5,25 euros par habitant).

Les départements du Val-de-Marne et de la Loire-Atlantique envisagent également la démarche et se questionnent. Une démarche aussi ouverte n’est-elle pas risquée quand le territoire connaît un conflit comme celui du projet de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes ? « Il doit y avoir des limites au budget participatif, affirme Sokona Niakhite (sans étiquette), conseillère départementale du Val de Marne, délégué à la démocratie participative. On ne doit pas se substituer à l’Etat. »

Faire en sorte que la participation soit représentative

La participation effective des habitants au dispositif est une autre des questions qui reviennent souvent sur la table. Comment s’assurer que le dispositif ne soit pas confisqué par des habitants déjà organisés ? Comment éviter que les habitants se décident à la va-vite ?

« A Paris, on est fier qu’un tiers du budget soit ciblé sur les quartier politique de la ville, déclare Pauline Véron, et qu’il y ait autant de votant dans ces quartiers populaires que dans les autres quartiers. Le vote papier, quand on installe des urnes partout dans les rues, fonctionne bien. On retrouve la fierté de voter avec un bulletin. » En 2017, sur les 168 000 votants parisiens, deux tiers ont utilisé un bulletin papier, un tiers une plateforme numérique.

Après son premier budget participatif pour lequel seules 998 personnes avaient voté en mairie, la ville de Grenoble a revu sa procédure de vote. « Ça posait le problème de l’égalité du dispositif reconnaît Boris Kolytcheff, chargé de mission démocratie locale. Nous avons alors travaillé vers les jeunes, vers les habitants des quartiers prioritaires et vers les résidents étrangers. »

De nouveaux temps d’échanges ont été mis en place dans les centres sociaux pour présenter le dispositif, la plateforme numérique a été retravaillée pour assurer une égale visibilité aux projets, les porteurs de projets ont pu solliciter l’aide des conseils citoyens, les modalités de présentation des projets et de vote ont été revues. La ville a aussi sollicité les anciens lauréats pour rédiger un cahier de bord des porteurs de projet. «

Après cette expérience, on a l’impression de faire partie de l’équipe des agents municipaux, témoigne Michaelle Policard, porteuse de projet. On est intégré dans l’équipe de travail, c’est très intéressant. »

Les troisièmes rencontres nationales des budgets participatifs se tiendront à l’automne 2018 à Montreuil.

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