Eau - aménagement

Gemapi : l’heure des choix

Par • Club : Club Techni.Cités

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Symadrem

La mise en place de la Gemapi suscite de nombreuses interrogations de la part des acteurs, y compris du côté de la mise en place de son financement. Denis Bellenger, consultant, donne quelques conseils sur les choix à réaliser en la matière.

Par Denis Bellenger, Consultant expert mailto:Link.bellenger@free.fr

Nous ferons l’économie de rappeler les dispositions attribuant la compétence Gemapi aux EPCI, ainsi que le contenu de cette compétence.

Pour assumer la Gemapi, la première préoccupation de la collectivité est d’ordre technique : il faut définir les enjeux, puis l’ordre de grandeur du coût des investissements à réaliser. Ce travail accompli et partagé par les acteurs du bassin, vient ensuite le temps de l’organisation et des financements à mettre en place.

Cette seconde phase est donc obligatoirement politique. Il ne faut pas oublier que les décideurs sont les EPCI-FP. Ils ont la responsabilité de choisir le moyen d’exercer les compétences GEMA et/ou PI : gestion directe, délégation, transfert, puis définition de l’organisation correspondante.

Si la loi laisse ce choix aux EPCI, un large faisceau d’incitations s’efforce de faire converger les décisions vers la mise en place d’un seul gestionnaire par bassin versant. Les syndicats en place avant la promulgation de la loi peuvent prétendre à la reprise de la compétence Gemapi sur l’ensemble du bassin. Dans tous les cas, c’est une nouvelle négociation à entreprendre et un nouvel accord politique et financier à trouver.

Dans cette perspective, sans entrer dans les détails ni être exhaustif – car chaque cas est particulier- un éclairage sur quelques problématiques sensibles et solutions possibles peut aider à trouver ces nouveaux accords politiques.

Les nouvelles clés de financement confrontées au partage de territoires

Traditionnellement calculées à partir des paramètres du territoire du syndicat mixte, et assemblées au sein d’une formule plus ou moins compliquée, les clés de financement permettront de déterminer le montant de la contribution de chaque membre du syndicat.

Parmi les paramètres fréquemment retenus, on note :

  • La population INSEE ou DGF. Je privilégierais l’utilisation de la population DGF, plus cohérente avec le mode d’affectation de la taxe Gemapi (sur les taxes foncières et d’habitation notamment) ;
  • Le potentiel fiscal ;
  • Le linéaire de cours d’eau, à utiliser avec précaution (en particulier si d’une part, des travaux lourds de protection contre les inondations sont à réaliser sur des faibles linéaires de cours d’eau et si, d’autre part un linéaire important de cours d’eaux ne fera l’objet que de travaux d’entretien limités) ;
  • La surface du territoire (aussi discutable pour les mêmes raisons).

En d’autres termes, il semble plus cohérent que le calcul des clés soit homogène avec celui de la taxe Gemapi, assise sur des paramètres économiques (taxes foncière, etc.) et non physiques (longueur de cours d’eau, etc.)

Pour ce calcul, on sera confronté à la dualité des approches hydrauliques et administratives. Conformément à l’article L 213-12 du code de l’environnement, l’établissement public de bassin exerce ses compétences à l’échelle « d’un bassin hydrographique ». Mais cet article précise que ces établissements sont « des groupements de collectivités territoriales, constitués en application des articles L5211-1 à L5721-9 du CGCT ».

Les statuts doivent donc préciser le périmètre d’intervention du syndicat. Un EPCI qui est situé sur plusieurs bassins peut transférer la compétence GEMA et/ou PI pour une partie de son territoire à un bassin, et peut conserver la compétence sur d’autres parties de son territoire, ou bien la transférer à un autre syndicat.

Ce transfert de compétence obéit au principe d’exclusivité. Si une compétence est transférée pour un territoire à un syndicat mixte, ce syndicat est le seul à l’exercer et donc l’EPCI ne la possède plus. Pour le même territoire cette compétence ne peut pas être transférée à un autre syndicat (frontalier du premier par exemple).

Le périmètre d’intervention d’un syndicat de bassin peut donc se définir comme « l’enveloppe » des territoires sur desquels les EPCI lui ont transféré la compétence GEMAPI. En d’autres termes, c’est la ligne qui sépare ces territoires de ceux des autres bassins. Rappelons aussi qu’un syndicat mixte ne peut intervenir en dehors de ce périmètre, et que la zone de protection d’un ouvrage ne peut dépasser le périmètre d’intervention  du maitre d’ouvrage.

La loi n’interdit pas de transférer une compétence pour une partie de commune, mais il semble raisonnable que le transfert suive une logique qui s’appuie sur des frontières ayant déjà une légitimité juridique. Deux solutions semblent donc possibles pour délimiter le territoire administratif du syndicat mixte à la frontière entre deux bassins versants : soit en respectant les limites communales, soit en s’appuyant sur le périmètre hydraulique du bassin versant qui peut partager le territoire des communes.

Si ce dernier choix est fait, en application du principe d’exclusivité, il faut aussi partager les paramètres de ces territoires dans le calcul des clés de financement (ce n’est pas le plus simple, il n’existe aucune base légale pour calculer par exemple le potentiel fiscal sur une partie de commune, cela risque d’ouvrir une phase de négociations compliquées, voire même de compromettre un accord sur le transfert de compétences).

Si, en revanche, la compétence sur le territoire d’une commune située sur deux bassins versants est transférée à un seul syndicat, les deux syndicats frontaliers pourront gérer l’interface hydraulique entre les deux bassins par l’intermédiaire de convention. De plus, la question ne se posera que si des ouvrages sont à gérer ou à construire sur le territoire de compétence d’un syndicat du fait d’écoulements provenant du bassin voisin.

Cela ne semble pas insurmontable : les agences de l’eau – dont le territoire juridique par définition épouse parfaitement les limites du bassin hydraulique – ont passé des accords de frontière pour éviter qu’un même territoire administratif (communal, voire départemental) ne soit géré par deux agences.

Evidemment ces choix ne sont pas neutres pour le calcul des clés de financement entre les EPCI membres d’un syndicat. Le transfert de compétence pour le territoire d’une commune prend compte de ces paramètres (population, potentiel fiscal, etc.) pour le calcul des clés au sein du syndicat bénéficiaire de ce transfert. A l’inverse, le syndicat voisin ne peut plus prendre en compte les paramètres de cette commune pour calculer ses clés de financement. Cette règle restructure la carte de participation des EPCI dans les syndicats de bassin.

Les points d’accumulation des grands travaux, une menace pour la solidarité amont-aval

Le principe de solidarité amont-aval fondateur des agences de l’eau doit s’exercer au sein des syndicats de bassin, l’article L213-12 du code de l’environnement le rappelle. Si cette règle était respectée avant la mise en place de la Gemapi, elle se matérialisait par des clés de financement (plus ou moins complexes) qui déterminaient la participation de chaque membre du syndicat à toutes les actions entreprises, indépendamment de leurs localisation sur le bassin. Ce principe avait parfois quelques limites, du fait du refus de certaines communes aux frontières du bassin de participer au syndicat mixte.

La Gemapi transfère cette responsabilité au niveau des EPCI et limite les décisions isolées. Par contre, comme précisé ci-dessus, pour les syndicats qui n’assuraient pas de maitrises d’ouvrages et/ou n’était pas compétents sur la partie PI, elle peut largement remettre en cause les équilibres acceptés au sein des bassins.

Accroitre le champ de compétence d’un syndicat en matière de protection les crues et de submersions marines peut en effet le rendre responsable de maitrises d’ouvrages d’un coût sans commune mesure avec celui des autres actions réalisées sur le bassin. Il va donc être plus difficile de convaincre tous les acteurs du bassin de participer à des investissements lourds, et de faire adhérer à la notion de solidarité territoriale.

Une solution pour éviter l’éclatement est de définir des zones autour des grands ouvrages à construire ou à entretenir afin de concentrer les financements sur les EPCI ayant une partie de territoire inclus dans cette zone. Pour conserver la notion de solidarité au sein d’un bassin, on peut pondérer les participations entre les zones. Considérons à titre d’exemple un cas un peu caricatural : un bassin divisé en deux zones, la zone A sur laquelle des travaux importants doivent être réalisés, la zone B composée d’un vaste territoire, mais avec peu d’habitants, un faible potentiel fiscal et des travaux limités à de l’entretien courant. Les dispositions suivantes au sein des statuts, pourrait permettre de trouver un accord :

Une clé de financement principale permet de repartir le financement du budget de fonctionnement entre tous les acteurs du bassin ;

  • Une clé pondérée est calculée pour la zone A, elle permet de répartir 80% des investissements de cette zone entre les membres de la zone A et les 20% restant entre les membres de la zone B ;
  • Une autre clé pondérée est calculée pour la zone B : elle permet de répartir 80% des investissements de cette zone entre les membres de la zone B et les 20% restants entre les membres de la zone A.

Cette solution permet de répartir le poids des cotisations de façon plus équitable tout en préservant la notion de solidarité de bassin. Elle peut être déclinée avec des pondérations différentes. On peut aussi la coupler avec un mode de gouvernance associé à chaque zone.

Références
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