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Fabrique de la loi

Les études d’impact (encore) pointées du doigt

Publié le 11/10/2017 • Par Brigitte Menguy • dans : Actu juridique, France

sénat hémicycle - senat.fr
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Elaborées à la va-vite, souvent incomplètes, les études d’impact des projets de loi sont régulièrement décriées. Une nécessaire réforme est proposée. Mais comment améliorer cet instrument créé en 2009 pour, notamment, aider à combattre l’inflation législative ?

Conçues comme un instrument pour aider à combattre l’inflation législative et améliorer la qualité des lois, les études d’impact ont été mises en place par la loi organique du 15 avril 2009 de manière particulièrement ambitieuse. Pour autant, les effets escomptés ne sont pas là. Et, régulièrement, les parlementaires proposent de réformer leur régime. C’est le cas récemment de la proposition de loi organique n° 722 déposée le 28 septembre par plusieurs sénateurs LR.

Car, parmi les écueils reprochés aux études d’impact, le principal concerne le nombre trop important et la nature de leurs obligations. La loi de 2009 impose, en effet, pas moins de neuf obligations, dont le respect de certaines se révèle particulièrement difficile à apprécier. Si bien que le Conseil constitutionnel lui-même a baissé les bras en n’en contrôlant pas l’effectivité…

Conséquences financières d’un projet de loi

Ainsi, dans sa décision n° 2014-12 du 1er juillet 2014 où, saisi pour la première fois sur l’article 39 de la Constitution par le Premier ministre à la suite du refus de la conférence des présidents du Sénat d’inscrire le projet de loi relatif à la nouvelle délimitation des régions, le juge constitutionnel a vidé ce document de son sens initial en adoptant une vision purement formelle de ce dernier. Un contrôle tellement inopérant qu’il conduit les sénateurs LR à proposer « de recentrer les études d’impact sur les aspects qu’elles sont seules à pouvoir fournir, et d’éliminer les aspects qui, par leur nature, ne peuvent qu’inciter le juge constitutionnel à s’en tenir à un contrôle de pure forme ».

Ainsi, selon les sénateurs, « l’étude d’impact doit quitter le terrain des appréciations au moins en partie qualitatives pour se concentrer sur les points pour lesquels l’objectivité peut être recherchée, et les méthodes employées faire l’objet d’un examen critique ». Sont visées notamment les conséquences financières du projet de loi, en particulier pour les collectivités territoriales. Cet aspect pourtant essentiel d’un projet de loi est, dans bien des cas, l’un de ceux où l’information est la plus réduite.

Le gouvernement contraint de s’interroger

Cette vision purement comptable de l’étude d’impact, qui a certes le mérite de permettre un contrôle objectif du futur texte législatif, ne peut toutefois être la seule. Car l’étude d’impact doit avant tout apporter la démonstration rigoureuse de la nécessité de légiférer. « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires » écrivait Montesquieu dans « De l’esprit des lois », et c’est dans cette optique que l’institution des études d’impact en 2009 avait été appréhendée.

Force est de constater que l’objectif n’a pas été atteint huit ans plus tard. Et supprimer cette évaluation en amont de l’utilité d’une nouvelle loi serait une grande erreur, puisque l’étude d’impact a la vertu d’obliger le gouvernement à s’interroger sur les moyens engagés pour exploiter au mieux les dispositifs existants, voire de préférer une autre voie de droit (acte réglementaire ? autre mode de régulation non normatif ?).

Mais là, ce serait renoncer à son pouvoir de faire la loi… Y est-il prêt ?

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