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Projet de loi de finances pour 2018

Comment l’Etat veut contraindre les collectivités à se désendetter

Publié le 27/09/2017 • Par Pierre Cheminade • dans : A la une, A la Une finances, Actu experts finances, France

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Plafonnement des dépenses assorti de sanctions et création d’une règle d’or renforcée sur la dette : la présentation du premier budget du quinquennat montre une volonté de contraindre les collectivités locales à participer très activement à la réduction du déficit public. Si bien qu'en 2022, l'Etat exigera des collectivités, pourtant déjà excédentaires, près de 19 milliards d'euros d'excédents budgétaires ! Explications.

9,3 % : c’est le poids des collectivités locales dans la dette publique française en 2016, selon l’Insee. Cette réalité, stable depuis plusieurs années, n’a pas dissuadé le gouvernement de présenter une palette d’outils visant à s’assurer que les pouvoirs locaux présentent un excédent budgétaire conséquent dans les années à venir. Objectif : qu’elles contribuent de manière active et continue à la sacro-sainte réduction du déficit public. « Pour la première fois, l’Etat réalisera lui-même plus de la moitié des efforts d’économies demandés à la sphère publique », a promis Gérald Darmanin, le ministre de l’Action et des comptes publics, lors de la présentation du projet de loi de finances (PLF) 2018 et du projet de loi de programmation des finances publique (PLPFP) 2018-2022, mercredi 27 septembre. Ces deux textes exigent pourtant des efforts très importants du secteur public local.

Trois objectifs macro-économiques

Ces premiers textes budgétaires posent le cadre de la politique économique et fiscale du quinquennat. Le gouvernement table sur une croissance du PIB de 1,7 % et une inflation de 1 % cette année et l’an prochain. Des hypothèses jugées « prudentes » pour 2017 et « raisonnables » pour 2018 par le Haut-conseil des finances publiques. Outre la sortie au plus vite de la procédure européenne de déficit excessif, le gouvernement se fixe trois objectifs macro-économiques majeurs d’ici 2022 :

  • 5 points de PIB de dette publique en moins ;
  • 3 points de PIB de dépenses publiques en moins ;
  • 1 point de PIB de prélèvements obligatoires en moins.

Dès l’année prochaine, 15 milliards d’euros d’économies sont attendus des administrations publiques dont 3 milliards de la part des collectivités locales, 5 milliards de la Sécurité sociale et 7 milliards de l’Etat.

Un encadrement des dépenses publiques locales

Pour atteindre ces trois objectifs, le gouvernement promet que l’Etat assumera sa part mais veut aussi s’assurer que les collectivités y contribueront activement et régulièrement. Et c’est donc toute une palette d’outils, plus ou moins contraignants, qui a été présentée. Ainsi, une procédure de contractualisation avec les 319 plus grandes collectivités et groupements est prévue à l’article 10 du PLPFP pour obtenir 13 milliards d’euros d’économies sur les dépenses de fonctionnement « par rapport à leur évolution spontanée ». Cela devrait aboutir à un plafond annuel de hausse de +1,2 %, hors inflation, mais avec les budgets annexes.

Ces contrats, qui ne devraient pas être bouclés avant le premier semestre 2018 au plus tôt, seront dotés d’un « mécanisme de correction », qui reste à négocier via la Conférence nationale des territoires. Néanmoins, le gouvernement indique déjà qu’il consistera « en une correction appliquée sur les concours financiers de l’Etat ou bien sur les ressources fiscales affectées aux collectivités ». En clair : des nouvelles baisses de dotations et/ou des prélèvements sur fiscalité sont à prévoir dès 2019 pour les collectivités récalcitrantes.

Une règle d’or renforcée

L’article 10 de la loi de programmation fixe également un objectif d’évolution des dépenses locales (ODEDEL) assis. C’est une nouveauté basée sur deux indicateurs : l’évolution des dépenses de fonctionnement et la réduction du besoin de financement. L’objectif est écrit noir sur blanc : « s’assurer de la contribution positive des administrations publiques locales au désendettement public […] sans pénaliser l’investissement ». A noter qu’en 2015 et 2016, les collectivités ont dégagé un excédent budgétaire global (1,7 milliard d’euros en 2016) et que les départements et communes tendent à se désendetter, contrairement aux régions et intercommunalités.

Mais ce n’est pas tout puisqu’une « règle d’or renforcée » est également prévue à l’article 24 du PLPFP. La règle d’or actuelle interdit aux collectivités locales d’adopter un budget en déséquilibre et d’emprunter pour financer leur fonctionnement, deux interdictions qui ne s’appliquent pas à l’Etat. Mais le gouvernement veut aller plus loin en encadrant le ratio d’endettement(1) qui sera décliné par catégories de collectivités et inscrit dans le code général des collectivités territoriales. Sous l’oeil des préfets et des chambres régionales des comptes, ce nouveau ratio vise, là encore, à « s’assurer de la soutenabilité financière du recours à l’emprunt par les collectivités ».

19 milliards d’euros d’excédents en 2022 ?

Au total, à en croire les prévisions du gouvernement, les collectivités et leurs groupements devront dégager près d’un point de PIB d’excédent budgétaire (0,8 %) à l’horizon 2022 pour participer à l’assainissement global du déficit public afin de tendre vers l’équilibre. En se basant sur le PIB estimé pour 2018, cela représente près de 19 milliards d’euros d’excédent budgétaire en 2022 !

Dans le même temps, il est prévu que l’Etat réduise son propre déficit de -3,2 à -1,8 point de PIB… mais sans jamais retrouver l’équilibre qu’il impose pourtant de manière de plus en plus contraignante aux collectivités locales. A noter que, selon un rapport du Sénat de mai 2017, la contribution des administrations publiques locales à la croissance de la dette publique depuis 1990 a été continue mais ne représente que 3 % de la hausse globale.

Evolution des concours financiers

Par ailleurs, le PLPFP fixe également « le montant maximum annuel » des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales d’ici à 2020. Les prélèvements sur recettes (PSR) comprennent notamment les dotations de fonctionnement (DGF et autres) tandis que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » porte notamment les crédits des dotations d’investissement (DETR et FSIL).

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