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[Interview] Qualité des normes

« On s’est servi de la hiérarchie des normes pour donner de la solennité aux textes » – Alain Lambert

Publié le 30/06/2017 • Par Gabriel Zignani Jean-Marc Joannès • dans : Actu juridique, France

Alain Lambert
P. Marais
Selon Alain Lambert, président sortant du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), la lutte contre l'inflation normative est désormais une priorité d'ordre démocratique. Il dresse un bilan sans concession de sa présidence...

Cet article fait partie du dossier

Inflation des normes : peut-on dégonfler le mammouth ?

Depuis fin 2012, et le lancement d’une mission relative aux normes coûteuses et inutiles pour les collectivités territoriales, Alain Lambert, ancien ministre du Budget et actuel premier vice-président (UDI) du conseil départemental de l’Orne, combat sans concession, et avec son franc-parler, l’inflation normative et la logorrhée juridique. Candidat à sa propre succession à la présidence du CNEN (les élections auront lieu le 5 juillet), il considère qu’il est nécessaire d’intensifier son action. Ce qu’approuve la Cour des comptes dans son rapport sur l’état des finances publiques.

Quel bilan dressez-vous de l’activité du CNEN ?

Le « flux » de nouvelles normes ne cesse de croître. En 2016, le CNEN a examiné 544 textes, alors que leur nombre était de 398 en 2015, et de 303 en 2014. C’est très préoccupant, notamment en ce qui concerne le risque de contentieux que cette situation induit.

Le nombre d’avis défavorables rendus par le CNEN a lui aussi augmenté de façon significative. Le plus souvent, le CNEN a constaté une atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Le coût inconsidéré des normes pour les collectivités motive aussi en partie ces avis défavorables.

Certains textes nous ont semblé inappropriés… voire ridicules ! J’y vois la marque d’une forme d’irresponsabilité inquiétante de la part de la haute administration.

Certains textes nous ont semblé inappropriés… voire ridicules ! Par exemple : ce décret relatif à la sécurité pour les passages à niveau. Le CNEN a mis un avis défavorable, mais il a tout de même été publié. J’y vois la marque d’une forme d’irresponsabilité inquiétante de la part de la haute administration.

Concernant le coût des normes : pour les 544 projets de textes analysés en 2016, le coût brut est de presque 6 milliards d’euros. Nous ne croyons pas au fait que ces normes permettraient de réaliser 1,4 milliards d’économies. Cela constitue une hausse importante des charges pour les collectivités.

Quelles doivent être les priorités du CNEN ces prochaines années ?

Le CNEN a désormais atteint une maturité et une crédibilité qui lui permettront d’être encore plus exigeant envers le pouvoir exécutif. Il devra s’attaquer en priorité au stock, notamment en suivant un programme de déclassement des textes dans la hiérarchie des normes. Ceci car, au fil des décennies, on s’est servi de la hiérarchie des normes pour donner de la solennité aux textes : une norme qui devrait être une simple circulaire est prise sous forme de décret… C’est de la communication politique par le droit !

Il s’agit donc d’élaborer un programme de déclassement des normes. Pour cela, il faudra, dans un premier temps, travailler sur une séquence – par exemple le premier semestre de 2013 -. Il faudra faire la revue des textes adoptés durant cette période, constater quels sont les textes concernés par ce problème de classement dans la hiérarchie des normes, mais aussi surveiller la non-application ou l’inutilité de certains textes. L’objectif sera donc de déclasser tous les textes concernés, et de voir si cela pose un problème sur le long terme.

Les administrations centrales n’arrivent pas à comprendre la diversité des territoires français.

Par ailleurs, il faudrait mettre en place des rencontres, semestrielles ou annuelles, avec les ministres ou les directeurs des affaires juridiques de chacun des ministères, afin d’anticiper les réformes et d’éclairer leurs services sur les difficultés pratiques qui pourraient résulter de l’application des textes en projet au niveau local. Car, il faut le dire, les administrations centrales n’arrivent pas à comprendre la diversité des territoires français.

Certaines administrations centrales se sont positionnées comme prescripteur de droit.

Les haut-fonctionnaires d’Etat jouent-ils le jeu de la simplification des normes ?

Je pense que certaines administrations centrales se sont positionnées comme prescripteur de droit. Et comme prescripteur politique. Elles ont conquis le pouvoir politique. Et sur le plan démocratique, c’est un sujet suffisamment grave pour qu’un nouveau président de la République s’attache à clarifier la situation.

La composition technocratique du nouveau gouvernement vous inquiète-t-elle ?

Je suis par nature optimiste : c’est un défi et une opportunité ! Si la France a pris le risque d’élire un jeune président de la République, au profil de haut fonctionnaire, ce n’est pas pour qu’il garde ses réflexes d’énarque. Les membres de l’exécutif ont ainsi le devoir de démontrer qu’en tant que « fonctionnaires élus », ils peuvent réformer la démocratie française.

Si la France a pris le risque d’élire un jeune président de la République, au profil de haut fonctionnaire, ce n’est pas pour qu’il garde ses réflexes d’énarque !

Avec leur légitimité issue des élections, ils ont la responsabilité, et peut-être l’autorité nécessaire, pour imposer leur autorité démocratique aux hauts fonctionnaires !

Le Conseil d’Etat peut-il avoir un rôle dans la simplification des normes ?

Je pense que c’est son souhait. Mais je pense qu’il est prisonnier de l’existant. Il ne peut en effet pas ignorer le droit existant lorsqu’on lui soumet une norme nouvelle. Il aura donc toujours tendance à dire que, puisque la disposition d’origine est sous forme de décret, il faut que sa modification se fasse par décret. Une réponse purement juridique.

Le CNEN a une dimension politique qui lui permet davantage d’innovations sur le plan juridique. C’est l’exemple du déclassement de certaines normes.

L’ audit de la Cour des comptes sur l’état des finances publiques a été publié le 29 juin. L’institution de la rue Cambon y rappelle, pages 153 et 154, l’importance de la politique de simplification des normes, notamment des normes à destination des collectivités territoriales. Elle souligne ainsi « les efforts à poursuivre pour apprécier de manière plus précise l’impact des normes sur les collectivités territoriales ». La Cour des comptes rappelle également son souhait « d’un renforcement significatif du rôle du CNEN par une publicité plus grande donnée à ses avis et aux suites qui leur étaient réservées ».

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