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Eau

Avec la Gemapi, il faut repenser toute l’organisation territoriale

Publié le 12/06/2017 • Par Fabienne Nedey • dans : A la une, actus experts technique, France

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Anne Clavel – DREAL Auvergne Rhône-Alpes
La Gemapi invite à recomposer l'organisation de la gestion de l'eau à une échelle cohérente. Selon l'Etat, le principe de la « fusée à trois étages », avec EPCI, Epage et EPTB, est idéal. Les syndicats, eux, se transforment rapidement pour survivre. Premier volet d'une série de 5 articles consacrés à la Gemapi.

Cet article fait partie du dossier

Gemapi : comment se préparer pour le 1er janvier 2018

Attribuer la compétence au bloc communal dans le but d’avoir partout des maîtres d’ouvrage capables d’intervenir : c’est le choix qu’a fait l’Etat. L’idée de départ était pourtant de dépasser ces périmètres administratifs qui sont sans cohérence avec les réalités hydrographiques. D’où la possibilité pour les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) à fiscalité propre de transférer ou de déléguer la Gemapi à un syndicat mixte, un Epage (établissement public d’aménagement et de gestion des eaux) ou à un EPTB (établissement public territorial de bassin). Même si les services de l’Etat se défendent de promouvoir un modèle, le principe de la « fusée à trois étages » (EPCI-Epage-EPTB) constitue visiblement un objectif à moyen terme. L’Epage, positionné typiquement à l’échelle du bassin versant d’une rivière, est censé être la structure opérationnelle porteuse des travaux. Alors que l’EPTB, reposant sur un grand bassin versant, aurait un rôle de coordination, d’animation et de conseil, voire de maîtrise d’ouvrage de projets d’intérêt commun.

Délégation plus que transfert

Pourtant, les choses ne se profilent pas tout à fait de cette façon. En dehors des territoires historiquement dotés d’une structure couvrant l’intégralité du bassin versant (comme dans la vallée de l’Arve ou de l’Aude), beaucoup d’EPCI envisagent d’exercer la compétence directement, du moins pour partie. Dans le Lot-et-Garonne, Val de Garonne agglomération (43 communes, 62 100 hab.) a pris la compétence de façon anticipée et gère elle-même le volet « protection des inondations » (le volet « milieux aquatiques » ayant été réparti entre quatre syndicats de rivières). A l’issue de son étude de préfiguration, le scénario privilégié par la communauté d’agglomération de La Rochelle (28 communes, 162 800 hab.), à cheval sur trois bassins versants, serait de conserver la compétence sur la partie centrale de l’agglomération, et, pour les zones nord et sud, de conventionner avec des syndicats limitrophes (délégations de compétence possibles à terme). Un transfert de la compétence semble exclu, a fortiori sur l’intégralité du territoire. Ce type de projet d’organisation segmentant la Gemapi spatialement et/ou thématiquement, inclinant plus vers la délégation de compétence que vers un transfert, est loin d’être un cas isolé. Les EPCI, qui doivent assumer l’impopularité de l’accroissement de la pression fiscale sur leurs administrés, veulent avoir leur mot à dire sur les dépenses, et rechignent à transférer la Gemapi à des structures dans lesquelles leur voix ne sera pas décisionnaire.

Les syndicats en mue express

Dans le même temps, de nombreux syndicats (de rivière, mixtes de droit commun, et même des EPTB) luttent pour leur survie. Ils géraient souvent plusieurs activités (soutien d’étiage, irrigation ou autres), dont des missions qui entrent à présent dans le champ de la Gemapi. Conscients qu’ils ont beaucoup à perdre dans la redistribution des cartes, ils s’activent pour opérer une mue à marche forcée (évolutions statutaires, élargissements de périmètre pour mieux se caler sur une logique de bassin versant&hellip) et faire valoir une position de gestionnaire potentiel. Cette attitude peut agacer certains élus communautaires, qui ont l’impression qu’on cherche à leur forcer la main. Pour mémoire, la loi prévoit le maintien de ces syndicats s’ils exercent des compétences relevant de la Gemapi et si leur périmètre dépasse, ne serait-ce que d’une commune, celui d’un EPCI. Pour autant, ils peuvent se trouver affaiblis, voire condamnés, si l’organisation retenue pour l’exercice de la compétence affecte leurs fonctions, par exemple quand l’EPCI décide d’exercer la compétence en direct ou de la confier à un autre syndicat remanié, et leurs ressources, lorsqu’ils se retrouvent uniquement avec des missions « hors Gemapi ». « La transition risque de faire de la casse dans un certain nombre de structures, avec le risque de perdre à jamais la connaissance, la compétence et l’expertise technique qu’elles ont accumulées », met en garde Catherine Grémillet, directrice de l’Association française des EPTB. « Pour réussir le chantier de la Gemapi, il faut agir avec bon sens : partir de l’état des lieux du fonctionnement hydrologique du territoire et du patrimoine qui s’y rattache (volets vulnérabilité, écologie et milieux), puis travailler sur une organisation cohérente et adaptée à ces enjeux, et enfin sur l’approche financière », encourage Laure Semblat, chargée de mission à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies.

Échec  de l’accompagnement

Compte tenu du timing très serré de la mise en place de la compétence, les services de l’Etat laissent pour l’instant les EPCI s’organiser comme ils le peuvent. Ils auraient mauvaise grâce à faire autrement, dans la mesure où ils n’ont pas été capables d’accompagner ces structurations locales. L’outil qui devait le permettre, la stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau, dite « Socle », a, en effet, notoirement échoué. Mais tout laisse à penser que l’organisation territoriale de la Gemapi pourrait connaître, à moyen terme, de nouvelles mutations. Les subventions pourraient par exemple être progressivement réservées à des structures ayant décroché le label d’Epage, les obligeant ainsi à se conformer à certaines exigences (échelle de bassin versant, transfert intégral de la compétence&hellip). Quatre champs d’intervention

La compétence Gemapi, définie à l’article L.211-7 du code de l’environnement, couvre quatre champs d’intervention. Les alinéas 1, 2 et 8 concernent le volet « gestion des milieux aquatiques », même s’ils peuvent contribuer à la prévention des inondations. L’alinéa 5 vise la gestion des ouvrages de protection contre les inondations et les submersions marines.

« Un décalage entre ceux qui ont la technique et ceux qui financent »

Avis d’expert de Yann Landot, avocat au barreau de Paris : « Sur certains territoires, il y a un décalage entre ceux qui financent, les EPCI à fiscalité propre, et ceux qui détiennent la compétence technique, les syndicats de rivières par exemple. L’absence de visibilité sur les coûts est anxiogène pour les communautés, qui rendent des comptes à leurs contribuables. A cheval sur plusieurs bassins versants, elles craignent une explosion des dépenses si elles transfèrent la compétence à plusieurs syndicats engageant de lourds travaux en même temps. Il y a peut-être là une part de fantasme. D’un autre côté, casser la cohérence technique et territoriale des syndicats n’a pas de sens. Au contraire, ce qu’il faut en priorité, c’est organiser la couverture des zones blanches. »

 

Dans le bassin de l’Aude, la compétence ne fait pas de vagues

Dans le bassin de l’Aude, la Gemapi vient conforter une organisation mise en place il y a dix-huit ans, à la suite d’une crue qui a dévasté la moitié du département et fait 26 victimes. De ce drame est née l’ambition d’une gestion cohérente, concertée et solidaire de l’eau. Elle s’est concrétisée par l’émergence de 17 syndicats de sous-bassins versants et d’un EPTB, le syndicat mixte des milieux aquatiques et des rivières de l’Aude (Smmar ; 470 communes, 400 000 hab). Il assure le portage de la stratégie locale de gestion du risque inondation et du programme d’actions de prévention des inondations. Il coordonne la programmation des actions sur le bassin versant, les syndicats étant maîtres d’ouvrage des travaux.

« L’apparition de la Gemapi entraîne une simple rationalisation de cette organisation. Les syndicats sont en train de se regrouper en cinq futurs Epage, à qui les communautés transféreront la compétence, explique Jacques Chabaud, le directeur du Smmar. Le département restera adhérent de l’EPTB au titre des missions hors Gemapi, telles que l’animation du plan de gestion quantitative de la ressource en eau. Cette évolution clarifie encore plus la répartition des compétences locales du grand cycle de l’eau et améliore la capacité de mutualisation des moyens. »Concrètement, la programmation des travaux sur la période 2015-2020 n’est quasiment pas affectée par la Gemapi. « Disons que nous avions un train d’avance, ce qui nous a permis d’apporter des réponses à la plupart des questions techniques, juridiques et financières que se posent beaucoup de collectivités aujourd’hui. Nous avions énormément anticipé, y compris sur la définition de nos systèmes d’endiguement », souligne Pierre-Henri Ilhes, le président du Smmar. Il rappelle que « tout cela a été rendu possible parce que, sur ce territoire, le traumatisme des événements passés a permis, depuis longtemps, de mettre de côté les ambitions politiques et politiciennes, les enjeux de pouvoir et la défense d’intérêts particuliers ».

 

 

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