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Décentralisation

Patrick Le Lidec : « Les collectivités ne forment pas un monde à part »

Publié le 30/05/2017 • Par Jean-Baptiste Forray • dans : France

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P. Le Lidec
Pour les collectivités, le grand enjeu du quinquennat qui s’ouvre est avant tout budgétaire. Telle est l'analyse du politologue Patrick Le Lidec qui décrypte la stratégie d’Emmanuel Macron de baisse de la dépense publique locale. Entretien avec le chercheur au centre d'études européennes de Sciences Po.

Comment expliquez-vous l’absence des collectivités et de la décentralisation dans les intitulés ministériels ?

Cela semble indiquer que ces deux questions-là ne figurent plus vraiment à l’agenda. C’est parfaitement cohérent avec le programme présidentiel: le chef de l’Etat a d’autres priorités que la réforme des collectivités même s’il soutient l’idée de supprimer des départements dans les métropoles. Il a indiqué que cela ne se ferait que sur la base du volontariat, et à l’horizon de 2022. L’essentiel est ailleurs, dans des sujets comme le redressement des comptes publics, la suppression de 70 000 emplois dans les collectivités, le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages, dans la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le renforcement de la péréquation.

Comment analysez-vous la dénomination du ministère de Richard Ferrand, la cohésion des territoires ?

C’est un intitulé qui promet beaucoup et qui prend par conséquent le risque de décevoir un peu. Mais notez tout de même qu’il promet beaucoup moins que certains de ses prédécesseurs – on a eu il n’y a pas si longtemps un ministère de l’égalité des territoires – et qu’il devrait probablement pouvoir faire davantage qu’eux. Il est probable qu’un ministère de la Cohésion des territoires annonce le retour à l’agenda de la réforme de la dotation globale de fonctionnement et de la péréquation financière qui avait été ajournée par le précédent gouvernement en septembre 2016. C’est un des sens de l’intitulé de son ministère.

Sur quoi s’appuie votre analyse ?

Il paraît difficile d’aborder le sujet du redressement des comptes publics sur laquelle le président de la République a pris des engagements importants, sans mettre simultanément à l’agenda la question des péréquations. La grande question de cette mandature est budgétaire pour les collectivités. Ce n’est plus la question de la réforme des structures des collectivités qui a été amplement traitée durant la mandature précédente.

Emmanuel Macron qui souhaite réduire le train de vie des collectivités est-il jacobin ?

Je ne sais pas si Emmanuel Macron est jacobin ou girondin – ces catégories sont d’ailleurs très floues et englobantes –  mais en revanche, sa priorité est de restaurer la crédibilité de la France sur la scène européenne, ce qui passe par le respect des engagements de la France sur ses comptes publics. Pour convaincre les Allemands de développer une politique d’investissements publics, il ne peut pas se contenter de déclarations d’amour, il faut des preuves d’amour. Et pour rétablir les comptes publics, il considère ne pas pouvoir faire l’impasse sur les collectivités parce qu’elles représentent plus de 20 % de la dépense publique. C’est pour cela qu’il leur demande de réduire leurs dépenses de fonctionnement, de ne pas remplacer 70 000 agents partant en retraite durant les cinq prochaines années. Mais sa stratégie pour y parvenir peut-elle être qualifiée de jacobine ? Je n’en suis pas certain puisqu’il propose de négocier un pacte avec les collectivités fondé sur une philosophie simple : moins d’argent, de l’argent mieux réparti entre collectivités mais plus de liberté pour l’utiliser.

Emmanuel Macron parle lui-même de « pacte girondin »…

Il pense que c’est aux collectivités de s’organiser pour atteindre les objectifs budgétaires fixés. Il n’a pas choisi d’imposer des réformes institutionnelles aux collectivités. Plutôt que d’imposer une obligation de moyens, et de se lancer dans des réformes institutionnelles aux effets incertains et qui ne peuvent se constater que dans le meilleur des cas que dans la très longue durée, il prône une obligation de résultats fondé sur un contrat avec les collectivités. C’est probablement le sens qu’il faut donner aux signaux en faveur d’un assouplissement de la réforme des rythmes scolaires, du découplage entre évolution des rémunérations entre fonctions publiques, de nouvelles évolutions sur l’allégement des normes… En contrepartie, il demande à ses partenaires 10 milliards de dépenses de fonctionnement de moins, et 70 000 agents en moins.

Ces coupes ne sont-elles pas contraire au principe de libre administration des collectivités ?

La Constitution est très claire. A-t-on jamais vu le général de Gaulle considérer que les collectivités formaient un monde à part, une sorte de continent souverain, totalement libre de fixer ses recettes et des dépenses ? La Constitution précise que la libre administration des collectivités s’opère dans les conditions définies par la loi. C’est donc le Parlement qui fixe l’étendue et les limites du principe de libre administration. Cela n’interdit pas de stabiliser ou de baisser les dotations, comme l’ont d’ailleurs fait les majorités précédentes. A contrario, des contraintes constitutionnelles existent en matière d’autonomie financière, avec un ratio de ressources propres fixé en 2004 par catégories de collectivités et en-deçà duquel le législateur ne peut pas s’aventurer sous peine d’inconstitutionnalité. Cette contrainte constitutionnelle interdit d’ailleurs  de supprimer la taxe d’habitation (sauf à trouver des ressources propres de substitution), mais elle n’empêche pas de pratiquer un dégrèvement de taxe d’habitation. Cela devrait faciliter l’ouverture du chantier de la modernisation des bases de la fiscalité locale si souvent reporté.

Emmanuel Macron trouvera-t-il des partenaires fiables et représentatifs pour négocier son pacte ?

C’est une difficulté. Non pas que les associations d’élus ne soient pas représentatives. Mais pour signer à proprement parler un pacte, il y a deux ou trois difficultés. La première est que les dirigeants des associations d’élus ne souhaitent pas forcément s’engager au nom de leurs adhérents. La seconde est que les collectivités pourraient de ne pas suivre les engagements pris par leurs représentants, s’ils acceptaient de s’engager. La troisième est que le Sénat considère toujours qu’il est le représentant des collectivités et s’oppose donc régulièrement à la mise en place d’une instance formelle de dialogue Etat collectivités comme il en existe dans les pays qui nous entourent, comme l’Espagne ou l’Italie dans lesquels sont signés des pactes de stabilité entre Etat et associations d’élus. On l’a vu encore sous la dernière mandature avec le projet de créer un Haut conseil des territoires. Le projet de création d’une telle instance remonte à 1976, au rapport Guichard. Cela ne nous rajeunit pas.

Ce Gouvernement arrivera-t-il à structurer ce dialogue, avec une conférence territoriale très régulière et à faire en sorte qu’il aboutisse à la signature d’un tel pacte ?

Le Premier ministre, tout comme un certain nombre de ministres clés (à l’Intérieur, aux Comptes et à l’action publique notamment) sont des maires, se sont profondément identifiés à cette fonction, même s’ils ont dû ou vont devoir y renoncer momentanément… Réussiront-ils à convaincre leurs collègues ou anciens collègues de les suivre ? C’est tout l’enjeu des prochains mois. Cela peut être plus facile avec les régions et les métropoles car leur nombre est plus réduit. Le Gouvernement peut facilement mettre autour de la table et négocier avec Régions de France qui représente 15 interlocuteurs, ou avec les 22 métropoles réunies au sein de France Urbaine. Avec l’Assemblée des départements de France, 101 départements, ou l’Assemblée des communautés de France c’est déjà un peu moins simple car les effectifs concernés sont plus nombreux. Pour le reste du bloc communal, cela me paraît encore plus compliqué car le paysage institutionnel est plus émietté. Au-delà de l’émiettement du paysage, il y a aussi des enjeux politiques et des jeux de concurrence entre associations d’élus. Est-ce que l’Association des Maires de France acceptera de négocier au risque qu’elle se fasse concurrencer par l’Association des Maires Ruraux de France ? Ce n’est pas évident. Mais si cette négociation ne fonctionne pas, la loi peut remplacer la négociation. C’est donc une négociation asymétrique.

L’exonération de 80 % des ménages de la taxe d’habitation, chère au nouveau président, ne va pas favoriser la concorde avec l’AMF…

Il devrait s’agir a priori d’un dégrèvement et non d’une exonération, ce qui devrait mettre les élus du bloc communal devant leurs responsabilités. Après, on voit mal comment un président de la République, s’il dispose d’une majorité à l’Assemblée, pourrait renoncer à une promesse emblématique de son programme. Mais sur ce point l’incertitude demeurera tant qu’on ne connaîtra pas le résultat des législatives…

Le Sénat, qui n’avait pas voulu du Haut conseil des territoires sous la mandature Hollande, car il se considère comme la représentation légitime des collectivités, fera-t-il de la résistance ?

C’est évidemment envisageable, mais il me semble qu’Emmanuel Macron et Gérard Collomb ont fait le maximum pour essayer d’aplanir ces difficultés avec les sénateurs. Gérard Collomb a d’abord su convaincre Michel Mercier de rejoindre Emmanuel Macron. Le soutien du groupe de l’Union Centriste au programme présidentiel paraît acquis aux grandes lignes du programme. La nomination de Jacques Mézard au ministère de l’Agriculture pourrait infléchir le positionnement du groupe RDSE. Le président du groupe socialiste au Sénat, Didier Guillaume, qui dirigeait la campagne de Manuel Valls, semble parfaitement compatible et certains sénateurs LR rejoindront peut-être La République en marche après les législatives ou les sénatoriales de septembre. Il n’est donc pas impossible que le président de la République puisse disposer d’une majorité au Sénat, mais le Sénat reste le Sénat. Donc la partie pourrait y être moins compliquée que par le passé, même si elle ne promet pas d’être simple.

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