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[opinion] Management

Quand l’intercommunalité bouscule la gestion des ressources humaines

Publié le 03/04/2017 • Par Auteur associé • dans : Dossiers Emploi, France, Opinions, Toute l'actu RH

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Plus discrète que le redécoupage des régions, la refonte de la carte intercommunale opérée dans le cadre de la loi NOTRE entraine d’importants bouleversements. Elle se traduit notamment par une réduction sensible du nombre de communautés, de 2000 à 1200, et par une nouvelle vague de transfert de compétences.

Marc-Antoine Vincent et Julia Méry

Consultants, Chalenges Publics

Cet article fait partie du dossier

Les défis RH des nouvelles intercommunalités

Plus discrète que le redécoupage des régions, la refonte de la carte intercommunale opérée dans le cadre de la loi NOTRE entraine d’importants bouleversements. Elle se traduit notamment par une réduction sensible du nombre de communautés, de 2000 à 1200, et par une nouvelle vague de transfert de compétences.

Cette évolution ne surprend pas, tant elle s’inscrit dans la continuité des réformes menées depuis 25 ans, mais elle impressionne par l’ampleur des changements qu’elle est susceptible de provoquer, notamment dans les domaines de l’organisation et de la gestion des ressources humaines.

En effet, en se regroupant et en intégrant de nouvelles compétences, beaucoup de communautés ont changé d’échelle ; elles auront dans les mois qui viennent à mettre en place des organisations plus complexes et à gérer d’importantes ressources. Il en découle un double enjeu de reconstruction des services et des processus opérationnels, d’une part, d’harmonisation des conditions d’emploi et de rémunération, d’autre part.

Le défi est d’importance, d’autant qu’il intervient dans un contexte budgétaire difficile qui, non seulement réduit le champ des possibles, mais oblige à déplacer les lignes du compromis social ; il peut être cependant maîtrisé, car cette évolution recèle également des opportunités. L’élargissement de la maille intercommunale produit un « effet de taille » qui devrait donner aux équipes de direction les moyens de développer une « fonction RH » à la hauteur des enjeux organisationnels des communautés « post fusion ».

Changement de paradigme

L’un des premiers chantiers pour ces EPCI consistera à réduire les disparités dans les conditions d’emploi et de rémunération des agents. Cette problématique, qui n’est certes pas nouvelle, a souvent été réglée par application du « mieux disant social ». En matière indemnitaire, notamment, le législateur y a largement contribué en permettant aux agents transférés de conserver, à titre individuel, le régime dont ils bénéficiaient s’ils y avaient intérêt. Même si elle ne concerne pas tous les éléments de la rémunération, cette règle s’est fréquemment traduite par un alignement par le haut de l’ensemble des agents, et du même coup par une augmentation de la masse salariale.

Signe que les temps ont changé, de nombreux exécutifs ont d’ores et déjà annoncé qu’ils n’harmoniseraient pas par le haut et qu’ils laisseraient subsister des écarts de situation. Cette solution, on le sait, ne peut être que provisoire, car il est très difficile de faire cohabiter des régimes différents, sauf à prendre le risque de gérer en permanence des requêtes légitimes d’équité salariale.

Il faudra donc, tôt ou tard, engager un processus d’harmonisation. Sur ce point, il est utile de rappeler que, suivant la jurisprudence administrative, le maintien du régime indemnitaire et des avantages collectivement acquis ne concerne pas l’avenir et qu’il peut être remis en cause par simple délibération.

De la même façon, il n’est pas obligatoire d’harmoniser le régime indemnitaire entre agents recrutés et agents transférés. Le droit ouvre donc une « période transitoire » qui permet de tendre vers l’harmonisation des régimes sans nécessairement tirer la masse salariale vers le haut.

C’est naturellement un chemin semé d’embuches, qui exige de la part des managers un art consommé de la manœuvre. De ce point de vue, la mise en place concomitante du RIFSEEP pourrait être facilitatrice puisqu’elle oblige à homogénéiser l’ensemble des régimes indemnitaires, indépendamment des évolutions de périmètres intercommunaux, tout en garantissant les montants individuels perçus antérieurement à la réforme.

La question du temps de travail devra également être traitée rapidement et efficacement, dans un contexte où les collectivités locales sont de plus en plus montrées du doigt, notamment par les magistrats de la Cour des Comptes qui multiplient les rapports pour dénoncer les pratiques les plus exorbitantes.

Il ne s’agira donc pas seulement de mettre en place un régime de temps de travail unique mais de « banaliser » les règles applicables aux agents territoriaux dans l’esprit des propositions du rapport Laurent de 2016 (durée annuelle de 1607 heures lorsqu’aucune sujétion ne justifie une durée inférieure et modernisation des organisations de travail, avec mise en œuvre, notamment, de l’annualisation). Là encore, les managers devront faire preuve d’habileté pour mener à bien les évolutions demandées, dans un contexte budgétaire qui laissera peu de place à d’éventuelles contreparties.

Réinventer la GRH

Les enjeux RH soulevés par les fusions d’EPCI sont considérables, il ne s’agit pas de les sous-estimer. Cependant, il serait sans doute risqué, sinon contreproductif, de les réduire à une somme de difficultés accentuées par des contraintes budgétaires et réglementaires. Ils doivent au contraire être saisis comme une opportunité pour réinventer le dialogue social et susciter collectivement des solutions d’organisation et de management performantes.

De ce point de vue, la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), expérimentée dans quelques grandes collectivités, pourrait être déployée par les nouvelles communautés élargies, pour elles-mêmes mais aussi pour leurs communes membres.

Appliquée à plusieurs centaines d’agents, cette démarche devient en effet pertinente et peut servir utilement les politiques de recrutement, de formation et de mobilité. Son développement est par ailleurs susceptible de dynamiser la GRH dans la mesure où une meilleure connaissance des métiers et des personnels qui les occupent conduit nécessairement à revoir les conditions de travail associées et à adopter une gestion plus individualisée.

La GPEEC constitue enfin un progrès pour les agents car elle contribue à la préservation de leur employabilité et leur ouvre de nouvelles perspectives en termes d’évolution de carrière.

On peut aussi augurer que les nouvelles communautés renouvelleront leurs pratiques managériales, autour de la gestion de projets. Les changements que nous anticipons ici ne concernent évidemment pas les plus grandes intercommunalités (celles-ci les ont déjà totalement intégrés) mais les communautés qui, après fusion, atteindront une taille suffisante pour relever de plusieurs crans leurs ambitions, concevoir et mettre en œuvre des projets plus complexes.

Cette évolution favorisera l’adoption de nouveaux modes de fonctionnement, centrés sur la conduite de projet (transversalité, travail collaboratif). Elle exigera, en contrepartie, une remise en cause des logiques verticales et sectorielles qui caractérisent la culture administrative et la mise en place d’un management par objectif, plus stimulant et plus gratifiant pour les agents. Enfin, elle entraînera nécessairement un développement des compétences, ce qui, une fois encore, profitera aux agents.

Incontournable mutualisation des services

Un dernier sujet, enfin, ne tardera pas à revenir au premier plan à la faveur de la recomposition des périmètres intercommunaux : la mutualisation des services. Il ne s’agira pas seulement de revoir les solutions de mutualisation préexistantes et de les adapter aux nouvelles communautés (ce qui, dans certains cas, ne sera pas une mince affaire), mais de construire une organisation confirmant les promesses d’amélioration, fréquemment invoquées pour justifier les fusions : gestion plus efficience, rationalisation des services, réalisation d’économies de moyens, partage des expertises, élévation du niveau de service…

Il reste à espérer que les élus feront preuve de la détermination qui a un peu manqué lors de l’élaboration des premiers schémas de mutualisation et qu’ils sauront engager les transformations les plus profondes (on pense plus particulièrement à la mutualisation des systèmes d’information, à celle des fonctions RH et finances qui dépendent de la première, enfin, à celle des services techniques).

Dialogue social incontournable

Toutes ces démarches ne peuvent toutefois fonctionner qu’en redéfinissant la GRH comme une fonction partagée entre la direction des ressources humaines et les managers : il ne s’agit ni d’élargir des services fonctionnels, ni de les décentraliser, mais de procéder à une nouvelle répartition des rôles.

Cet objectif suppose que les directions et les exécutifs locaux anticipent le plus en amont possible la négociation sociale, et évitent le piège de l’éloignement avec l’élargissement : celle-ci ne peut plus se limiter à un bras de fer strictement budgétaire avec les instances consultatives, et doit s’élever vers un dialogue de gestion stratégique, élargi de manière organisée à l’ensemble des agents, et non plus des seuls syndicats.

Communication, concertation et pédagogie sont incontournables pour comprendre qu’aujourd’hui il ne s’agit plus uniquement de maintenir la qualité de service, souvent défendue par les syndicats, mais parfois de maintenir le service lui-même, en imaginant ensemble les nouveaux modes de fonctionnement collectif.

La sortie du rapport de confrontation pour aller vers un véritable dialogue peut passer par la création de nouveaux espaces d’échanges, en préparation des réunions des instances paritaires ; d’autres collectivités misent sur la valorisation des parcours syndicaux, …

Quelles que soient les solutions imaginées, DG et DRH auront un rôle central. Leur réussite dépendra d’une formation systématique des managers à la communication et au dialogue social, mais aussi d’un portage politique fort, indispensable pour réussir le changement sans détériorer le climat social.

Cet article est en relation avec les dossiers

Cet article fait partie du Dossier

Les défis RH des nouvelles intercommunalités

Sommaire du dossier

  1. Les premiers pas grisants des EPCI issus des fusions
  2. Quand l’intercommunalité bouscule la gestion des ressources humaines
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