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Interview de Danielle Bourlanges, directrice générale adjointe de l’APIE

Publié le 08/11/2010 • Par Romain Mazon • dans : France

L'Agence du patrimoine immatériel de l'Etat est chargée de "stimuler" l'ouverture des données publiques par les administrations et établissements publics de l'Etat. Danielle Bourlange, Directrice générale adjointe, explique quelle est la doctrine de l'Apie, et dans quel environnement économique l'open data se déroule. Elle insiste également sur l'importance des licences dans un marché en construction.
Danielle Bourlange, directrice générale adjointe de l'APIE

Danielle Bourlange, directrice générale adjointe de l'APIE

  1. Quel est le rôle de l’Agence en général, et envers les collectivités en particulier ?
  2. Parmi vos missions, que représentent les données publiques ?
  3. Les administrations ont-elles identifié leurs données réutilisables ?
  4. Parmi les réutilisateurs, beaucoup sont des opérateurs économiques qui souhaitent développer des services payants. Le coût de mise à disposition doit-il être le plus bas possible ?
  5. Est-ce que cela ne crée pas un obstacle pour certains réutilisateurs qui ne pourraient disposer des moyens pour investir ?
  6. Est-ce le rôle de l’Etat de se positionner comme un auteur qui doit valoriser des produits ou bien doit-il être un stimulateur d’activité par la mise à disposition de données qui créeront de l’innovation ?
  7. Pourquoi l’administration ne travaillerait-elle pas directement à la production de services innovants, sur ses données ?
  8. Certains, dans les administrations, ne comprennent pas que des opérateurs privés créent de l’activité, parfois payante, en exploitant des données publiques…
  9. Les réutilisateurs, de leur côté, ne peuvent-il pas estimer que si l’administration s’améliore, cela rend le ticket d’entrée pour la mise au point de services payants plus difficile à atteindre ?
  10. Pour les collectivités locales, que conseillez-vous sur les processus de tarification ?
  11. Les administrations peuvent-elles exercer un contrôle sur les usages ?
  12. Les licences peuvent-elles contribuer à cadrer les usages ?
  13. Les licences open Source, inspirées du droit anglo-saxon, sont-elles une solution ?
  14. Des administrations sont-elles réticentes à l’ouverture de leurs données ?
  15. La Commission européenne vient d’ouvrir une consultation pour réviser la directive de 2003. Représenterez-vous la position française ?

Quel est le rôle de l’Agence en général, et envers les collectivités en particulier ?

Le rôle de l’APIE est de sensibiliser les administrations et les établissements publics de l’Etat, à l’existence et aux enjeux attachés aux actifs immatériels, de promouvoir de nouvelles stratégies et de nouveaux modes de gestion avec un double objectif, que l’on va retrouver dans la problématique de la réutilisation des données publiques : optimiser l’impact de ces actifs sur l’économie, et en même temps contribuer à la modernisation de l’administration.
Nous avons aussi pour objectif de protéger les usagers contre les appropriations abusives.
L’APIE accompagne les administrations et met en place des guides et des outils pratiques. Nous nous inscrivons dans une optique de gestion opérationnelle.

Que voulez-vous dire par nouvelles stratégies de gestion ?

Jusqu’à présent, les administrations avaient peu conscience de leurs actifs immatériels. Il s’agit donc de les identifier, et de les mettre en valeur.
Il s’agit par exemple de réfléchir à la protection et la valorisation des noms et des savoir-faire de l’administration et de bâtir une stratégie adaptée. Concernant les informations publiques, nous accompagnons les administrations sur la manière d’ouvrir leurs données et sur la stratégie à développer pour enclencher une dynamique de réutilisation.

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Parmi vos missions, que représentent les données publiques ?

Elles sont l’un des actifs immatériels premiers des administrations. Il est premier à un double titre. D’une part, par son importance volumétrique. La quantité des informations produites par les administrations est extrêmement importante. Il concerne aussi toutes les administrations. D’autre part parce qu’il représente un potentiel de valeur économique et sociale qui va être exploité dans la réutilisation. C’est pourquoi, dès sa création, l’APIE a fait de la réutilisation des données publiques un des axes majeurs de son action.
Concrètement, l’objectif est que s’enclenche une véritable dynamique de réutilisation. La loi a créé un droit à réutilisation. Encore faut-il faire vivre ce droit, créer des conditions favorables à sa mise en œuvre. Nous sensibilisons donc les administrations en ce sens. Sur notre site, nous avons diffusé des FAQ, des licences types, des guides méthodologiques, nous organisons des ateliers… Nous avons aussi été chargés de la conception sd’un portail de mise à disposition des informations publiques..Cette phase de conception est terminée. Il s’agit maintenant de réaliser le portail.

Les collectivités seront-elles invitées à partager leurs données sur le portail national ?

Oui, nous l’avons prévu. Nous avons rencontré des associations d’élus pour leur signaler que ce portail leur serait ouvert. C’est important parce qu’on voit bien l’intérêt qu’il peut y avoir à « mélanger » des données locales et des données nationales. C’est apporter une valeur ajoutée.

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Les administrations ont-elles identifié leurs données réutilisables ?

Nous avons élaboré un guide pour aider les administrations à bâtir des répertoires de leurs données publiques. Certaines l’ont déjà fait, pour d’autres le travail est en cours.
Favoriser la réutilisation, c’est d’abord favoriser l’identification, par les réutilisateurs, des informations réutilisables, d’où l’importance des répertoires et du futur portail.
Il faut en même temps favoriser une sécurisation juridique et une prévisibilité économique pour les réutilisateurs, d’où notamment le travail sur les licences afin de permettre aux administrations et aux réutilisateurs de bien comprendre leurs droits et obligations. Il est important de diminuer les coûts de transaction pour les réutilisateurs : c’est-à-dire leur permettre d’identifier plus facilement les informations, de savoir à qui s’adresser, de disposer de conditions de réutilisations claires. Dans cette optique, l’APIE a mis au point, des pictogrammes afin de permettre d’identifier très simplement, par exemple dans les répertoires, les conditions de réutilisation des données.
Notre rôle est aussi de favoriser une meilleure rencontre de l’offre et de la demande. Nous avons ainsi des rencontres suivies avec les représentants des réutilisateurs Il est pour nous important d’être à l’écoute de leurs attentes pour mieux les prendre en compte et repérer les gisements d’informations qui peuvent les intéresser.

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Parmi les réutilisateurs, beaucoup sont des opérateurs économiques qui souhaitent développer des services payants. Le coût de mise à disposition doit-il être le plus bas possible ?

Si une donnée a une valeur économique, les réutilisateurs commerciaux sont prêts à payer le juste prix. Nous préconisons une approche pragmatique et réaliste en matière de tarification. Ce n’est ni une logique du tout gratuit, ni une approche du tout payant.
D’abord parce qu’il y a une grande diversité de données, des données brutes et des données à valeur ajoutée, fortement enrichies, pour lesquelles l’administration a consenti des investissements extrêmement lourds. C’est ce qu’on appelle des coûts de transformation. A partir du moment où il y a une réutilisation commerciale de ces informations publiques, il est envisageable qu’une partie de la valeur commercialisée revienne à l’administration à travers une redevance équitable. Ceci est de nature à enclencher un cercle vertueux, car dans un contexte budgétaire contraint, ces ressources supplémentaires pour les administrations permettent d’améliorer la qualité des informations produites, et la qualité des conditions de mise à disposition. Avec un bénéfice pour tout le monde : pour l’usager, qui va avoir de meilleures informations, et pour le monde économique qui va incorporer des contenus de meilleure qualité ou mis à disposition dans de meilleures conditions.

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Est-ce que cela ne crée pas un obstacle pour certains réutilisateurs qui ne pourraient disposer des moyens pour investir ?

Nous sommes très attentifs au fait que la tarification ne crée pas de barrière à l’entrée. Nous sommes en train de réfléchir à des modalités particulières de tarification qui soient les plus favorables possibles à l’innovation, donc qui autorisent aussi bien l’intervention de jeunes pousses de l’économie numérique que de grands opérateurs. Le droit autorise par exemple des tarifs proportionnels aux chiffres d’affaire générés par l’exploitation des données publiques.

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Est-ce le rôle de l’Etat de se positionner comme un auteur qui doit valoriser des produits ou bien doit-il être un stimulateur d’activité par la mise à disposition de données qui créeront de l’innovation ?

On pourrait effectivement considérer que l’investissement pour enrichir les données publiques en contenu et en format et les mettre à disposition doit être financé exclusivement par l’impôt. Et donc que la réutilisation soit gratuite pour tous les opérateurs. Ce serait possible si les ressources budgétaires étaient illimitées. Ce n’est pas le cas. Pour les opérateurs économiques, les données sont une matière première, qui a une valeur, et on peut envisager de rémunérer cette valeur. D’un point de vue purement économique, il est aussi logique qu’une partie de cette valeur revienne au producteur de l’information dans la mesure où la valeur du produit est fonction, pour une partie, de cette valeur créée par l’administration.

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Pourquoi l’administration ne travaillerait-elle pas directement à la production de services innovants, sur ses données ?

Elle le fait dans le cadre du développement de l’administration électronique mais ce n’est pas l’enjeu de la réutilisation. Certains opposent parfois administration électronique et réutilisation. Pour moi, ce n’est pas antinomique, c’est complémentaire. L’administration a une mission de diffusion de l’information. Elle le fait avec des sites internet, via des applications mobiles comme celles de Proxima mobile. Elle doit remplir son rôle avec des outils modernes. Il ne s’agit pas du tout de renvoyer ou de déléguer aux réutilisateurs ce qui incombe à l’administration, mais de comprendre qu’au-delà, il y a tout un champ possible d’innovations, de création de produits ou services à valeur ajoutée par les réutilisateurs.

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Certains, dans les administrations, ne comprennent pas que des opérateurs privés créent de l’activité, parfois payante, en exploitant des données publiques…

Il y a un élément important à prendre en compte dans ce débat : il n’y a pas de dépossession. Il peut exister parfois, un sentiment de dépossession dans les administrations Mais en réalité il n’en est rien. Au contraire, c’est une valorisation des données produites. D’où l’intérêt des expérimentations et des initiatives, qui montrent le potentiel d’innovation économique et sociale. La logique est bien celle d’une mise en valeur des informations produites.

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Les réutilisateurs, de leur côté, ne peuvent-il pas estimer que si l’administration s’améliore, cela rend le ticket d’entrée pour la mise au point de services payants plus difficile à atteindre ?

Le fait que, notamment sur le terrain du numérique, l’administration progresse, ne peut pas lui être reproché. Mais c’est vrai que la frontière se déplace. Ce qui hier relevait de l’innovation de pointe, est la norme de diffusion aujourd’hui. L’enjeu de la réutilisation est effectivement la création de valeur ajoutée. Cela oblige à faire évoluer certains modèles anciens des réutilisateurs.

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Pour les collectivités locales, que conseillez-vous sur les processus de tarification ?

Nous ne sommes pas positionnés vis-à-vis des collectivités comme nous le sommes vis-à-vis des administrations d’Etat. Nous faisons partager les outils que nous développons, qui sont mis en ligne. Il nous semble aussi important de participer à la sensibilisation des collectivités locales sur les enjeux de la réutilisation. C’est en ce sens que nous allons organiser avec la CADA des réunions de sensibilisation en région, qui commenceront fin 2010.
Il est important de partager les expériences, les démarches et les outils. L’exemple a de grandes vertus en matière de réutilisation. Et il peut venir de tout côté : d’initiatives locales, comme à Rennes, avec qui nous avons eu des échanges, d’expérimentations comme celles de la FING, etc. Cela montre aux différents intervenants ce qu’on peut faire d’intéressant, et dans quelles conditions.

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Les administrations peuvent-elles exercer un contrôle sur les usages ?

Le droit de réutiliser les informations publiques est assorti de quelques obligations pour les réutilisateurs, qui sont autant de garanties pour les producteurs d’informations et pour les usagers : mention de la source, mention de la dernière mise à jour, obligation de non altération et de non dénaturation des données. Il est très important que la confiance de l’usager ne soit pas trompée et que les producteurs soient rassurés sur le fait que leurs données ne seront pas dénaturées.
Nous avons, dans notre « Foire aux questions », donné un éclairage sur la portée de ces obligations. Par exemple, il n’est pas possible d’ajouter un commentaire qui change le sens des données.
Le législateur a créé un régime de sanction en cas de non respect de ces obligations, c’est la compétence de la CADA qui peut prononcer des amendes.
Pour des informations particulièrement sensibles, les administrations peuvent poser des conditions supplémentaires. Cela peut être le cas pour des données juridiques, pour des données en matière de santé, de sécurité par exemple. Dans tous les cas, les conditions restrictives éventuelles à la réutilisation doivent être justifiées, et proportionnées.

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Les licences peuvent-elles contribuer à cadrer les usages ?

Dans une certaine mesure. Nous venons ainsi de publier une « licence » de réutilisation libre et gratuite sous forme de conditions générales. C’était une demande des administrations, et des réutilisateurs. Elle vise à cadrer les droits et obligations de chacun, et à apporter ainsi une sécurité juridique pour les réutilisateurs. La liberté de réutilisation n’est pas absolue, elle a certaines limites, et ces conditions générales appellent en particulier l’attention sur les données personnelles. Nous avons voulu faire un texte de conditions générales très simple et lisible.

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Que pensez-vous de la Licence « Information publique » (LIP) proposée par le ministère de la Justice ?

Notre projet a été élaboré dans un cadre interministériel, avec des représentants des réutilisateurs. Le ministère de la Justice a souhaité développer son propre projet. Pour nous, ce sont nos conditions générales qui ont vocation à servir de référence pour les administrations. Mais si elles veulent faire leur propre texte, elles peuvent le faire.

Les licences open Source, inspirées du droit anglo-saxon, sont-elles une solution ?

A notre avis, non. Notre texte de conditions générales de réutilisation libre et gratuite est élaboré dans un esprit très proche de celui des licences libres puisque les droits de propriété intellectuelle de l’administration peuvent être exploités librement. Mais les licences libres de type Creative Commons, par exemple, ne sont pas adaptées au cadre général de la réutilisation des données publiques puisque, notamment, elles ne permettent pas d’intégrer les obligations de non altération et de non dénaturation du sens des données qui constituent des garanties pour les usagers et les clients finals des réutilisateurs. En effet, avec les Creative Commons, l’exploitation des données peut être autorisée soit sans modification, soit avec toutes les modifications possibles. La loi française permet de modifier les données, notamment en les croisant, les mélangeant avec d’autres tout en posant certaines limites liées à la nature particulière des informations publiques.

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Avez-vous élaboré d’autres licences ?

Oui. Ce sont des licences payantes, mais qui, plus généralement, ont vocation à s’appliquer lorsqu’il y a des conditions particulières, ou lorsqu’il y a des prestations supplémentaires de la part de l’administration. Par exemple lorsque les données sont organisées dans une base de données, qui est mise à jour tous les jours. Si un grand nombre de réutilisateurs viennent chercher les données en permanence sur le site de l’administration, le site perd en performance pour les usagers. L’administration peut donc mettre en place un accès dédié aux réutilisateurs, avec un engagement sur la fourniture d’un service. Dans ce cas, la licence va définir, a priori, des conditions de mise à disposition, dans des mesures proportionnées. Ces prestations constituent un accompagnement de la réutilisation qui va au-delà de la loi, mais qui vise à permettre une bonne exploitabilité des données.
Nous avons trois modèles de licence. Ce sont des cadres de référence, adaptables, sachant qu’on ne peut pas couvrir tous les cas particuliers. Nous avons aussi publié un guide, pour aider les administrations à s’emparer des modèles et à les adapter à bon escient à leurs besoins. Nous travaillons aussi sur les mentions légales sur les sites internet, pour les clarifier. Ce qui est important, c’est de donner de la lisibilité, de la prévisibilité, et de la sécurité.

Des administrations sont-elles réticentes à l’ouverture de leurs données ?

Non. Elles sont convaincues de l’intérêt et sont conscientes des enjeux. Ce qui reste à faire, c’est mieux faire se rencontrer l’offre et la demande. Nous cherchons à favoriser cela à travers nos rencontres avec les réutilisateurs. Car ils peuvent exprimer des besoins que nous n’avons pas encore couverts.
Techniquement, les données existent. En revanche, les formats utilisés ne sont pas nécessairement les plus adaptés, et il faudra les faire progresser dans la durée pour les rendre plus facilement exploitables.

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La Commission européenne vient d’ouvrir une consultation pour réviser la directive de 2003. Représenterez-vous la position française ?

L’APIE va effectivement contribuer de façon importante à la réponse interministérielle. D’après ce que nous en savons, l’un des sujets de débat pourrait être la généralisation du droit à réutilisation comme l’a fait la France. En effet, la directive européenne ouvre une possibilité de réutilisation, alors qu’auparavant, dans un certain nombre de cas, la réutilisation commerciale était prohibée.. Le législateur français est allé beaucoup plus loin puisqu’il a introduit un droit Mais la plupart des pays ne sont pas allés jusque là voire aucun autre en Europe.

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