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Interview d’Anne Josso, secrétaire générale adjointe de la CADA

Publié le 08/11/2010 • Par Romain Mazon • dans : Dossiers d'actualité

Quelle est l'étendue des obligations des collectivités en matière d'ouverture des données ? A quelles conditions peuvent-elles refuser une demande ? Comment la Commission d'accès aux documents administratifs rend ses avis ?... Anne Josso, secrétaire générale adjointe de la CADA fait le point.

Anne Josso, secrétaire générale adjointe de la CADA

Anne Josso, secrétaire générale adjointe de la CADA

  1. Où en sont les collectivités en matière d’ouverture de données publiques ?
  2. Les services d’archives des collectivités sont très sollicitées, et de manière agressive, jugent-t-elles. Quelle est la position de la CADA ?
  3. Qu’en est-il de l’articulation entre le droit de réutilisation et le droit de propriété des agents publics ?
  4. Les données présentes dans les systèmes d’information des collectivités sont elles des données publiques ?
  5. Les affaires de réutilisation représentent-elles une part importante des saisines de la CADA ?
  6. Que représente le contentieux qui vous est soumis concernant les données des collectivités ?
  7. La question des licences ou des redevances vous est-elle souvent soumise ?
  8. Quel est le rôle des personnes responsables de l’accès aux documents administratifs (PRADA) que les collectivités doivent installer dans leurs services ?
  9. Pour les demandes de réutilisation, y’ a-t-il une obligation de fournir un format précis ?
  10. Les collectivités peuvent-elles refuser la mise à disposition de données ?
  11. Qui est responsable de l’anonymisation des données dans un fichier ?

Où en sont les collectivités en matière d’ouverture de données publiques ?

Parmi les collectivités, certaines étaient très avancées dans le domaine de la transparence et de l’accès aux documents. On les retrouve sur le dossier de l’ouverture des données, je pense à la ville de Rennes. Mais beaucoup ignorent tout de la réutilisation. Ce n’est pas qu’elles y soient hostiles, c’est qu’elles ne savent pas que cela existe.
Si on sent un mouvement aujourd’hui, c’est parce qu’il y a des initiatives de réutilisateurs qui les sollicitent pour accéder à leurs données.

C’est-à-dire ?

Il y a par exemple cette société qui fait du conseil en matière de marchés publics, et qui demandent systématiquement aux collectivités communication des pièces en matière de marchés de travaux. Elle collecte toute les informations, les trie, et vend ce service à d’autres entreprises. Elle a fait une demande systématique auprès des conseils généraux et des grandes collectivités pour obtenir tous les documents marchés de travaux publics. Cette société nous a saisi après que des collectivités ont refusé de lui transmettre les données. Ce qui inquiétait les collectivités, c’était qu’une société qui n’était pas partie au marché puisse demander les documents. Or, aucun obstacle légal ne s’y oppose.

Quelle a été la position de la CADA ?

La commission a déterminé au fil des années des critères et des conditions pour livrer ces données. Le point le plus délicat, hors les annexes techniques, qui peuvent révéler les procédés industriels des entreprises, et le rapport d’analyse des offres, c’est l’offre de prix détaillée dont la communication peut effectivement fausser la concurrence. La CADA considère qu’il faut tenir compte de la durée totale du marché, de la fréquence de la remise en concurrence ou de la spécificité de certains marchés. Pour l’accès aux pièces de marchés public, la CADA fait beaucoup de pédagogie. Elle a travaillé avec la Direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère des Finances pour aider les collectivités à être plus autonomes, en diffusant sur son site une « fiche marchés », et une FAQ.
Une fois déterminé le caractère librement communicable des informations, la commission rappelle que rien ne s’oppose à leur réutilisation.

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Les services d’archives des collectivités sont très sollicitées, et de manière agressive, jugent-t-elles. Quelle est la position de la CADA ?

On voit bien là que les conseils généraux, qui ont fait des efforts, qui ont investi pour numériser, indexer, et qui ont rendu accessibles beaucoup d’archives publiques, voient d’un assez mauvais œil une société privée faire la même chose. Je pense que c’est une partie de l’explication des réactions crispées qu’il y a eu sur ce dossier, alors que la réutilisation dans ce domaine pose quoiqu’il en soit des questions complexes d’articulation avec la loi CNIL s’agissant des données à caractère personnel. Les documents d’état civil, librement communicables passé un délai de 75 ans, peuvent concernés des personnes vivantes et les risques de recoupement de fichiers existent.
Les demandes de communication et de réutilisation des listes électorales émanant de sociétés de généalogie successorale ou de recouvrement de créances ont également énormément troublé les collectivités.

Est-ce que cela s’explique par le fait que, dans le cas des listes électorales, il s’agit de données personnelles, a priori excluent du champ d’application de loi ?

Sous le régime général du droit d’accès, effectivement, des informations telles que la date de naissance et l’adresse personnelle, que l’on trouve dans les listes électorales, sont couvertes par la protection de la vie privée. Cependant des dispositions du code électoral créent un régime spécial d’accès. Les fichiers des listes électorales sont réutilisables sous réserve que le réutilisateur s’engage à ne pas en faire une utilisation strictement commerciale. Il s’agit de permettre un contrôle démocratique sur la régularité des scrutins, et aux partis politiques d’utiliser les listes pour leur propagande, et pas d’une utilisation commerciale. Le problème, c’est qu’il suffit d’être inscrit sur les listes électorales et de s’engager tout simplement à ne pas en faire une utilisation commerciale, pour en disposer.

Que dit la Cada à ce sujet ?

S’agissant des listes électorales, la CADA a considéré qu’eu égard à l’activité purement commerciale d’une société de généalogie sucessorale la commune était fondée à refuser la réutilisation. Mais au-delà de ce cas précis, consciente des difficultés d’interprétation du texte tel qu’il est rédigé, la commission, conjointement avec la CNIL, a saisi le ministère de l’Intérieur. Il devrait y avoir une modification de ce régime lors de la refonte du code électoral.
Les listes électorales et les archives publiques sont deux exemples très parlants, parce que beaucoup de collectivités ont eu affaire à ces demandes, mais ils sont aussi complexes car, dans le premier cas le régime spécial prévaut sur les principes généraux de l’accès et de la réutilisation, et dans le second cas, les autorités détentrices sont libres de fixer les conditions de la réutilisation pour préserver l’intérêt général.

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Qu’en est-il de l’articulation entre le droit de réutilisation et le droit de propriété des agents publics ?

La CADA a eu à se prononcer sur un cas en novembre 2009. Ce n’est qu’un cas, mais qui illustre bien la question. La Poste demandait à un conseil général à réutiliser une photo prise par un agent du service régional de l’inventaire du patrimoine culturel pour éditer une enveloppe. La commission a d’abord considéré que ce n’était pas un cas de réutilisation entre services publics, La Poste n’agissant pas là dans le cadre de ses missions de service public. Il fallait ensuite déterminer si l’agent auteur du cliché, bien n’ayant pas cédé de droit pour l’exploitation par son administration, n’avait pas pour autant des droits en cas de réutilisation en dehors de la mission de service public pour laquelle la photo a été prise. Nous avons estimé que, dans l’hypothèse où la photographie peut être qualifiée d’œuvre de l’esprit, son auteur doit être considéré comme un tiers détenant des droits de propriété intellectuelle ce qui exclue l’application du chapitre II de la loi du 17 juillet 1978.
Il ne faut toutefois pas exagérer la portée d’un avis rendu au cas d’espèce, car en réalité sur l’ensemble des informations réutilisables peu seront considérées comme des œuvres sur lesquelles les agents publics détiennent des droits.

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Les données présentes dans les systèmes d’information des collectivités sont elles des données publiques ?

C’est un point délicat. Dans les faits, l’administration collecte énormément de données qui viennent des entreprises ou de particuliers. Elle ne fabrique pas toutes les données. Et les conditions dans lesquelles elle les recueille, et sur quels fondements, peut poser question sur leur statut : sont-elles des données publiques  ? C’est le cas par exemple pour les informations sur les transports. Dans la loi LOTI II, les collectivités ont la mission d’organiser les transports. Et elles ont aussi une obligation d’information des voyageurs. Dans un secteur où existent beaucoup de délégations de service public (DSP), les horaires, la rotation des parcours, sont fournis par le délégataire, entreprise privée. Dans quelles mesures ces données collectées par le délégataire sont réutilisables ? C’est une vraie question que la CADA n’a pas encore eu l’occasion d’aborder. Un conseil rendu en janvier 2009 sur la réutilisation de la base Destineo de la région des Pays-de-Loire donne cependant des pistes.
Nous allons nous repencher sur la question, saisis par le ministère de l’Economie qui crée une agence multimodale et billetique pour essayer d’organiser le transfert d’informations sur les transports, entre collectivités locales et pour la réutilisation de personnes privées.
Le véritable enjeu, c’est les informations en temps réel. Il est bien évident que le transporteur a tout intérêt à communiquer les horaires. Mails il peut être réticent à communiquer en temps réel les retards par exemple, car cela pourrait dévoiler une partie du fonctionnement de l’entreprise elle-même.
Dans le domaine culturel, comment doit s’y prendre une collectivité pour être certaine qu’il n’y a pas de droit de tiers sur des données ?
Si une collectivité utilise ou diffuse des données qu’elle n’a pas produites et sur lesquelles des tiers détiennent des droits, elle doit le préciser. Les collectivités doivent intégrer désormais dans leur démarche, après la transparence et l’accès à l’information, la question de la réutilisation, en clarifiant les conditions, que ce soit les droits des tiers, les formats, les dates de mise à jour qui doivent figurer dans le répertoire des principaux documents qu’elles sont tenues de constituer.

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Les affaires de réutilisation représentent-elles une part importante des saisines de la CADA ?

Sur les 5 000 dossiers soumis à la commission en 2009, 200 à 300 saisines ont porté sur la réutilisation. On peut considérer que c’est peu. On pourrait même penser qu’il n’y a pas de problème dans ce domaine. En fait, on observe que beaucoup de réutilisateurs sont dans une démarche de négociation avec les administrations, et qu’ils veulent vaincre les réticences plutôt que de contraindre. Réutiliser commercialement, c’est d’abord consentir des investissements, les réutilisateurs ne veulent pas prendre le risque d’un conflit juridique. C’est pourquoi, il semble qu’ils sont aussi demandeurs de licences qui sécurisent leur activité.
Quelques réutilisateurs ont contacté la CADA, car ils s’interrogeaient sur la conduite à tenir en l’absence de mentions sur les conditions de réutilisation d’informations qui les intéressaient sur le site d’une collectivité. Que peuvent-ils faire réellement ? Il y a peu de précédents qui illustrent les cas où un réutilisateur aurait violé ses obligations : ne pas altérer, ne pas dénaturer le sens des informations, indiquer la date de mise à jour… Que faire si la collectivité elle-même n’a pas indiqué la date de mise à jour ? Nous n’avons pas beaucoup de recul sur ces questions, et cela gêne les collectivités, comme les réutilisateurs.
Il a fallu des années pour clarifier l’application du droit d’accès, il faudra donc certainement un peu de temps pour que la commission réponde à l’ensemble des questions que peut soulever la réutilisation.

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Que représente le contentieux qui vous est soumis concernant les données des collectivités ?

Sur les 200 à 300 recours en matière de réutilisation présentés à la CADA, une large majorité concernait les collectivités. Les refus des services d’archives des conseils généraux, ceux en matière de réutilisation des listes électorales et des marchés publics expliquent cette forte représentation des collectivités. Dans ces affaires, il faut noter que les réutilisateurs ont formulé des demandes auprès de l’ensemble des conseils généraux ou d’un ensemble très important de collectivités. S’ajoute aussi le fait que certaines collectivités ne sont pas du tout préparées à répondre à de telles demandes et ignorent largement le droit de réutilisation.
Les litiges qui interviennent avec l’administration centrale de l’Etat, ou avec de gros producteurs de données publiques sont rarement soumis à la commission et font davantage l’objet de négociation.

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La question des licences ou des redevances vous est-elle souvent soumise ?

La commission n’a pas encore été directement saisie de litiges sur les termes d’une licence ou sur le montant d’une redevance. Les textes sont clairs et ne soulèvent pas de difficulté d’interprétation majeure, mais il n’est pas exclu qu’un contentieux sur la tarification se développe. Pour la commission, et dans l’esprit de la directive européenne, il n’est pas question pour l’administration de tirer de la réutilisation une nouvelle source de financement. Elle peut récupérer le coût de mise à disposition et de traitement induit par la réutilisation, et éventuellement une part de rémunération raisonnable des investissements.
Pourtant, fixer une redevance peut s’avérer compliqué pour répondre à l’impératif de non-discrimination et de plafonnement du produit total dans le cas où plusieurs réutilisateurs souscrivent une licence. Il faut par exemple prévoir une tarification dégressive en fonction du nombre de réutilisateurs. L’ouverture des données, qui doit favoriser le développement de l’économie de service, repose sur un droit de réutilisation ouvert à tous.

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Quel est le rôle des personnes responsables de l’accès aux documents administratifs (PRADA) que les collectivités doivent installer dans leurs services ?

Les collectivités de plus de 10 000 habitants ont l’obligation, depuis 2005, de désigner en leur sein une personne responsable de l’accès et de la réutilisation. Il a fallu plusieurs lettres de relance avant que les nominations se généralisent. On compte aujourd’hui 1 500 personnes responsables. La commission estime qu’avec 2 500 à 3 000 PRADA un champ très large d’autorités administratives sera couvert. Des progrès restent à faire.
Ces personnes ont pour mission notamment de relayer l’action de la CADA pour la promotion de la transparence et de favoriser le traitement des demandes en apportant le cas échéant une expertise juridique.
La commission n’a pas reçu de moyens supplémentaires pour mettre en place ce réseau qui représente pourtant un levier très important de son action. Elle y consacre donc une attention particulière et si le développement est lent, les progrès sont cependant perceptibles ces deux dernières années.

Allez-vous relancer ce réseau ?

Oui. A partir du mois de décembre, nous allons organiser, avec l’APIE, des journées de formation sur la réutilisation. Elles commenceront en Bourgogne : toutes les PRADA de la région y seront conviées, mais aussi plus généralement les agents et les élus susceptibles de répondre à des demandes dans ce domaine, les réseaux de juristes publics…
Un forum sera prochainement ouvert sur le site Internet de la CADA, les PRADA souhaitant dans leur ensemble pouvoir échanger des informations et faire partager leurs expériences.
La CADA diffuse une lettre mensuelle d’informations sur ces travaux et met en ligne des fiches synthétiques, mais elle envisage aussi de mettre à disposition des outils de formation afin que les PRADA puissent elles-mêmes faire de la formation en interne. Les PRADA présents auprès des préfectures, des conseils régionaux et généraux pourraient être non seulement les contacts pour leur organisation, mais aussi des référents pour les petites communes. Si certaines règles de l’accès sont encore méconnues, par exemple que le délai pour répondre à une demande de communication de documents, c’est un mois, et pas 2 mois, en matière de réutilisation un gros travail d’information reste à faire.

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Pour les demandes de réutilisation, y’ a-t-il une obligation de fournir un format précis ?

La loi ne fait pas obligation à l’administration d’utiliser des formats, ou de convertir les données en vue de leur réutilisation. En revanche, si par un traitement informatique d’usage courant ou par une exportation dans un format standard, elle peut mettre à disposition des données qui soient réutilisables, elle a obligation de le faire. Le demandeur a le choix du format dans la limite des possibilités de l’administration. Le problème des formats se pose déjà dans les modalités d’accès aux documents administratifs et il se posera certainement de façon plus aiguë pour la réutilisation, mais la commission a été jusqu’ici peu saisie de litiges sur ce point.
A ce sujet, le projet de révision de la directive européenne pourrait inclure des obligations pour l’administration plus lourdes qu’aujourd’hui.

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Les collectivités peuvent-elles refuser la mise à disposition de données ?

Oui, si elles ont un motif légitime, c’est-à-dire prévu par la loi. Ne sont réutilisables que les informations qui sont librement accessibles, cela renvoie donc aux restrictions du droit d’accès énumérés à l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et à l’ensemble des secrets protégés par la loi (vie privée, secret industriel et commercial, ordre public, sécurité des personnes…). La loi ajoute en matière de réutilisation, la possibilité dans les licences de restreindre ce droit pour des motifs d’intérêt général mais de façon proportionnée, et pour les services culturels ou d’enseignement et de recherches de fixer leur propre règle. Enfin, le droit de réutilisation exclut les informations produites ou reçues dans le cadre d’une mission de service public à caractère industriel et commercial.
Le motif d’intérêt général a été invoqué par certains services d’archives, mais en l’occurrence, la commission a considéré qu’il n’était pas suffisant pour justifier l’interdiction de toute réutilisation. Il y a une balance à faire. C’est aux collectivités de justifier que la protection de l’intérêt général justifie une restriction du droit de réutilisation. Mais il faut reconnaître qu’à ce stade, là encore, nous manquons de recul et d’exemples pratiques.

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Pour revenir aux services des archives, quelle est la position de la commission concernant les données nominatives que contiennent les archives ?

La commission n’a pas de position de principe autre que celle qui découle des textes qu’elle a compétence pour interpréter. La demande de réutilisation des archives d’état civil adressée à l’ensemble des conseils généraux par une société propriétaire d’un site grand public développant des outils de généalogie a suscité des réactions très vives, à la hauteur des craintes d’une réutilisation incontrôlée d’une masse considérable d’informations touchant à la vie privée des personnes décédées ou non et à celle de leurs descendants.
Pourtant, les documents d’état civil sur lesquels portait la demande de réutilisation sont librement communicables passé un délai de 75 ans, ce qui ne veut pas dire réutilisables, car dès lors qu’ils concernent des personnes vivantes, les dispositions de la loi CNIL doivent être respectées.
On peut penser que cette demande soulève un problème de société que la commission ne peut pas résoudre en appliquant le droit en vigueur. La position de la CNIL sur ce dossier apportera un éclairage complémentaire.

Qui est responsable de l’anonymisation des données dans un fichier ?

C’est à l’administration elle-même d’après la loi. Pourtant, des marchés pour l’anonymisation des données peuvent être passés. Il est donc peut-être envisageable que des licences de réutilisation comprennent des clauses sur l’anonymisation. Ce point n’est pas complètement tranché et la question n’est pas simple. En effet, l’anonymisation peut s’avérer plus complexe que d’enlever le nom d’une personne d’un fichier. Beaucoup d’autres informations, que le seul nom, peuvent en effet permettre d’identifier les personnes. La Commission va travailler sur cette question avec ses partenaires institutionnels (la CNIL, l’APIE…).

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Cet article fait partie du Dossier

Open Data et réutilisation des données publiques : des promesses vertigineuses

Sommaire du dossier

  1. Ce qu’il faut retenir du projet de loi pour une République numérique
  2. Révision à la baisse de l’opendata dans les collectivités locales
  3. En Nouvelle Aquitaine, l’observatoire Nafu affûte la connaissance du foncier grâce aux données publiques
  4. Open data : l’Occitanie est un territoire-pilote
  5. Le décret sur les données de référence, nouvelle pierre pour la généralisation de l’opendata
  6. « L’open data est de plus en plus ancré dans les pratiques »
  7. Projet de loi Valter : un (tout) petit pas pour l’opendata
  8. Réutilisation des données publiques : des promesses vertigineuses
  9. L’ouverture des données publiques en France reste perfectible
  10. L’open data, atout maître dans la course aux économies ?
  11. Mobilités : les collectivités se rapprochent d’Uber, Waze et Blablacar
  12. La métropole, « bonne échelle pour développer le service public local de la donnée »
  13. Le rapport Trojette habille pour l’hiver les redevances sur les données publiques (1/2)
  14. Le rapport Trojette : les acteurs du secteur saluent un bon point de départ (2/2)
  15. Les avis de la Cada en open data, enfin
  16. Le fouillis des licences open data s’éclaircit [Fiche pratique]
  17. Open data : cachez ces données que l’on ne saurait voir
  18. “Les données d’autorité restent un instrument de souveraineté”- Pascal Berteaud, DG de l’IGN
  19. Données publiques : l’échelle des priorités
  20. Open data : le service public augmenté – Des données ouvertes de plus en plus cadrées
  21. Les acteurs publics, gros acheteurs des données… publiques
  22. Données publiques : une nouvelle économie des services publics en débat
  23. OaklandOpenBudget ou quand les citoyens se saisissent de l’Open Data
  24. Open data : quels coûts pour les collectivités territoriales
  25. Open Data : comment les collectivités s’y mettent
  26. Open data : le service public augmenté – 1. Cap sur la réutilisation
  27. Brocas, laboratoire de l’open data des petites communes
  28. Open data : le service public augmenté – 2. L’atout de la mutualisation
  29. Open data : le service public augmenté – 3. Des territoires riches de données
  30. L’open data, véritable voie de modernisation pour les administrations
  31. « L’open data est un révélateur violent de l’inadaptation de l’administration » – Denis Berthault, expert Open Data
  32. Open data et tourisme : un potentiel qui reste à transformer
  33. « Les collectivités, premières bénéficiaires de l’open data » – Claire Gallon, LiberTIC
  34. Interview d’Anne Josso, secrétaire générale adjointe de la CADA
  35. Open data : la transparence démocratique demeure virtuelle
  36. La FING, partenaire et centre de ressources
  37. Pourquoi le dogme de la gratuité des données publiques freine la diffusion de l’open data
  38. Une évaluation sans concession mais lucide de l’open data en Loire-Atlantique

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Commentaires

Interview d’Anne Josso, secrétaire générale adjointe de la CADA

Votre e-mail ne sera pas publié

Claudie Decoopman

11/11/2010 03h50

Bravo pour cet excellent entretien

kaya

16/11/2010 05h04

Cette réflexion de Mme Josso sur la récupération d’archives publiques par le secteur privé est assez stupéfiante, je cite : « On voit bien là que les conseils généraux, qui ont fait des efforts, qui ont investi pour numériser, indexer, et qui ont rendu accessibles beaucoup d’archives publiques, voient d’un assez mauvais œil une société privée faire la même chose.  »
Ou Mme Josso n’a pas compris la problématique de la réutilisation des archives publiques, ou elle fait l’autruche. Si les conseils généraux voient rouge aux demandes de réquisition (et le mot n’est pas trop fort lorsque la demande est soumise par voie judiciaire), d’archives publiques par UNE certaine société privée, ce n’est pas parce que ladite société fait le même travail, mais parce qu’elle détourne un travail réalisé sur des fonds publics conséquents pour les commercialiser et faire du profit sans investir le moindre centime ni dédommager de quelque façon que ce soit le service public. Et je passe sur les aspects liés à la protection de données nominatives.
Franchement, on les comprend, les conseils généraux, de ne pas faire preuve d’un enthousiasme délirant devant l’initiative…

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