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Aménagement du territoire

Communes nouvelles : histoire d’une révolution silencieuse

Publié le • Par • dans : Dossiers d'actualité, France

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La loi de 2015 sur les communes nouvelles est le seul « volet » de la réforme territoriale à ne pas avoir été imposé par l'Etat et à être issu du terrain. La liberté laissée aux communes de se regrouper semble porter ses fruits : la deuxième vague de fusions-créations s'annonce équivalente à la première.

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Cet article fait partie du dossier

Les communes nouvelles, dernière chance pour sauver les communes

 

Chiffres-clés

22 communes
réunies Tel est le record de la commune nouvelle Livarot-Pays-d'Auge (Calvados). Celui de la plus peuplée revient à Cherbourg-en-Cotentin (83 785 habitants)… qui sera bientôt battu par Annecy (122 000 hab.).

Presque vingt mois après l’adoption de la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, dite loi « Pélissard – Pirès-Beaune », le bilan est plutôt flatteur. Au 1 er janvier 2016, 1 090 communes avaient fusionné pour former 317 communes nouvelles, faisant passer le pays sous le fameux seuil des 36 000 communes. Un chiffre qui dépasse de loin celui des fusions-suppressions enregistrées entre 1970 et 2010 !

Cette année, selon l’Association des maires de France (AMF), environ 400 projets ont été enregistrés, dont 150 avaient déjà abouti au 20 septembre. « La dynamique continue, voire s’amplifie », assure une chargée de mission de l’AMF.

Question de réalisme

« Pour moi, c’est un verre qui se remplit », se félicite la sénatrice (UDI) Françoise Gatel (Ille-et-Vilaine), coauteur avec le sénateur (PS) Christian Manable (Somme) du rapport d’information « Les communes nouvelles, histoire d’une révolution silencieuse : raisons et conditions d’une réussite ».

« Nous assistons à un mouvement de fond, la révolution silencieuse de la commune. Cette loi, à l’initiative de l’AMF, avait pour objectif de répondre à l’impérieuse nécessité de conserver ce degré de proximité qu’est la commune, tout en garantissant l’efficacité des services aux concitoyens. Aujourd’hui, il y a une question de réalisme. Je ne suis pas sûre que les toutes petites communes de 50, 100 ou 200 habitants aient les moyens de répondre aux attentes de leurs habitants », explique la sénatrice, également vice-présidente de l’AMF.

L’originalité et la force des communes nouvelles, c’est que ce n’est pas une décision imposée par l’Etat mais un projet voulu par des élus locaux. On constate que les incitations financières ne sont pas la motivation principale, et je pense que l’on amorce un mouvement de fond qui va se poursuivre. »

Une harmonisation fiscale

En juillet dernier, la direction générale des finances publiques (DGFIP) a mis en ligne un mode d’emploi afin d’expliquer clairement aux élus l’harmonisation fiscale entre communes fondatrices d’une commune nouvelle. Le bulletin officiel des finances publiques (Bofip) donne des exemples de calcul et ouvre la possibilité d’utiliser une procédure progressive pour réduire les écarts de taux. Il offre également de la souplesse quant au délai pour prendre des délibérations en matière fiscale. Une souplesse saluée par l’Association des maires de France.

Diagonale du vide

En 2015, le phénomène était très fort à l’ouest : cinq départements – la Manche, le Maine-et-Loire, l’Orne, l’Eure et le Calvados – concentraient plus d’un tiers des communes nouvelles. En 2016, selon l’AMF, de nombreux autres départements ont vu des communes fusionner. La nouvelle carte intercommunale incite à la multiplication des « mariages ».

Une vingtaine d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) se sont ainsi transformés, tout entiers, en communes. Voire plus, puisque Livarot-Pays-d’Auge, qui regroupe 22 communes, concerne des villages de plusieurs EPCI. Cependant, plus de la moitié des communes nouvelles sont composées de deux communes et un tiers de trois ou quatre communes seulement.

« Etablir une typologie des communes nouvelles est un contresens », assure Vincent Aubelle, professeur à l’université Paris est-Marne-la-Vallée et spécialiste de la question. D’un côté, on assiste à un phénomène d’élargissement de communes nouvelles qui agrègent de nouveaux venus ; de l’autre, on observe des territoires « en jachère », notamment dans la diagonale du vide – les Landes, la Creuse, le Puy-de-Dôme, l’Allier, le Cher, la Nièvre, la Somme – où les projets sont inexistants ou se comptent sur les doigts d’une main.

« Depuis quelques années, les élus locaux sont secoués par un tremblement de terre administratif, ils se sentent au milieu d’eaux agitées, subissant beaucoup de réformes », reconnaît Françoise Gatel.

Pour certains, il est urgent d’attendre. Prendre le temps de la réorganisation intercommunale ou préparer le terrain pour fusionner avant les prochaines échéances municipales en 2020. Voire au cours du mandat suivant. Si la France voit le nombre de ses communes diminuer d’un tiers en une décennie, alors le big-bang territorial aura bien eu lieu. Mais il vient tout juste de commencer…

Point de vue

« Ne pas bouger, c’était tirer le territoire vers le bas »

Benoît Arrivé, maire de Cherbourg-en-Cotentin

En 2014, j’ai été élu président de la communauté urbaine et en 2016 maire de Cherbourg-en-Cotentin (5 communes, 83 785 hab.). La loi Notre a obligé des intercos voisines à se marier entre elles, et nous allons créer une des communautés les plus grandes de France. Fusionner les communes de la communauté urbaine était un enjeu de modernisation et de cohérence, pour maintenir le rang territorial et devenir la quatrième ville de Normandie, après Caen, Le Havre et Rouen. Les habitants sont prêts, le territoire vécu est à l’échelle de l’interco. Sans quarante ans de communauté urbaine, il n’y aurait pas eu de commune nouvelle. La phase transitoire doit nous permettre d’harmoniser les pratiques. C’est beaucoup de travail, mais les difficultés sont moindres que si on avait choisi le statut quo. Ne pas bouger, c’était tirer le territoire vers le bas. C’est une manière d’apporter du dynamisme.

« L’avenir est au rassemblement des collectivités »

Jean-Michel Marchand, maire de Saumur

En 1973, Saumur a constitué une fusion-association avec quatre communes voisines. Aujourd’hui, nous sommes dans une agglomération de 32 communes et 63 000 habitants, qui va passer à 49 communes et 100 000 habitants. J’ai proposé à une petite dizaine de communes voisines de créer une commune nouvelle, car nous avons besoin d’un pôle central qui se renforce. Pour l’instant il n’y a pas de réponse positive, une commune m’a invité à plancher devant son conseil municipal. Je pense que c’est le moment de le faire, l’histoire ne repasse pas les plats. L’occasion, c’est dans les trois ans qui viennent, il faut se préparer avant la fin du mandat et prendre des décisions. Sinon, on en reparlera dans un quart de siècle. Certaines communes ont des angoisses sur la fiscalité, mais elles vont récupérer des services qu’elles n’ont pas. je suis convaincu que l’avenir est au rassemblement des collectivités.

 

Panorama au 1 er juillet 2016

  • La Hague (50) 19 communes – 11 900 habitants

Incorporée, contre son gré, à l’EPCI XXL du Grand Cotentin, la CC de La Hague a décidé de se transformer en commune nouvelle pour sauvegarder les acquis de quarante ans d’intégration.

  • Segré-en-Anjou-Bleu (49) 15communes – 17500 habitants

Dans un territoire très fertile pour les fusions de communes, la CC du canton de Segré sera au moins la septième du département à se transformer tout entière en EPCI.

  • Meaulne-Vitray (03) 2 communes – 894 habitants

Deux communes et moins de 1000 habitants, la deuxième commune nouvelle du Bourbonnais montre à quel point le territoire reste, comme certains de ses voisins, récalcitrant au dispositif renouvelé

  • Boulazac-Isle-Manoire (24) 2 communes – 10200 habitants

Exemple de commune nouvelle qui s’étend, avec l’arrivée, le 1 er janvier prochain, d’une quatrième voisine. En 2015, Boulazac avait déjà fusionné avec trois communes. Le Grand Périgueux passera, lui, de 30 à 48 communes.

  • Annecy (73) 6 communes – 122000 habitants

Le cœur urbain de l’agglomération d’Annecy fusionne en une commune nouvelle, la plus peuplée de France, en même temps que cinq intercos se regroupent. La ville-centre comptera plus de la moitié de la population.

  • Villages du lac Paladru (38) 2 communes – 2500 habitants

Sur les cinq communes qui entourent le lac, seules deux ont souhaité former une commune nouvelle. Membres de la CA du Pays voironnais, elles atteignent le seuil nécessaire pour obtenir le bonus de dotations.

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Thèmes abordés FiscalitéIntercommunalitéRéforme territoriale