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Intercommunalité et communes nouvelles

Une nouvelle pierre à l’édifice de la jurisprudence sur la libre administration

Publié le 02/11/2016 • Par Auteur associé • dans : Tribune

Saisi sur demande des communes nouvelles des Abrets-en-Dauphiné et de Talloires-Montmin d’une question prioritaire de constitutionnalité , c’est au travers d’une grille de lecture somme toute classique, mais efficace, que le Conseil constitutionnel a procédé à la censure de l’article L. 2113-5 II du CGCT. Non, un préfet qui n'est pas d'accord avec le choix d'une commune nouvelle concernant son rattachement à un EPCI, ne peut lancer une procédure afin d'imposer son propre choix.

Anne Gardère

Anne Gardère

Avocat au Barreau de Lyon - Docteur en Droit Public

Nouvelle pierre à l’édifice de la jurisprudence sur le principe de libre administration, le Conseil constitutionnel (décision n° 2015-588 QPC du 21 octobre 2016 Communauté de communes des sources du lac d’Annecy et autres) vient de préciser les modalités procédurales d’intégration d’une commune nouvelle au sein des EPCI à fiscalité propre (EPCI FP).

Ceci au travers de la censure de l’article L. 2113-5 II du Code général des collectivités territoriales (CGCT), aussitôt corrigée par le Gouvernement, lequel a, derechef, proposé un amendement dans le cadre de l’adoption, en première lecture, par le Sénat, le 26 octobre dernier, de la proposition de loi tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale.

Une censure pour non-respect du principe de libre administration

Dans sa version originelle,l’article L. 2113-5 II  du CGCT prévoyait la procédure applicable dans le cas d’une commune nouvelle issue de communes membres d’EPCI à fiscalité propre distincts, du moins lorsqu’il s’agit de communautés de communes ou d’agglomération (lorsque la commune nouvelle est issue de communes membres d’une communauté urbaine ou d’une métropole, la commune nouvelle rejoint de plein droit celles-ci). En pareille hypothèse, la commune nouvelle délibérait, dans le mois de sa création, sur l’EPCI  souhaité. Et  si le Préfet était en désaccord avec cette proposition, il saisissait alors la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), qui ne pouvait imposer le souhait initial de la commune nouvelle qu’à condition de délibérer en ce sens à la majorité qualifiée des 2/3 de ses membres. Sinon, c’est le projet préfectoral qui prévalait.

Saisi de la question, le Conseil constitutionnel affirme en premier lieu, et sans ambages, dans le considérant n° 8, que cette disposition affecte le principe de libre administration. Mais que, ce faisant, le législateur a toutefois entendu poursuivre un but d’intérêt général. En effet, en permettant au Préfet de contrecarrer le choix initial de la commune, il s’agissait d’éviter, dixit le Conseil, que le souhait de la commune nouvelle « … puisse porter atteinte à la cohérence ou à la pertinence des périmètres intercommunaux existants… ».

En second lieu, dans le considérant suivant, le Conseil poursuit l’examen de la disposition en vérifiant si l’article en question remplit les conditions procédurales auxquelles doit répondre toute disposition législative portant atteinte au principe constitutionnel de libre administration, et, de ce point de vue, ledit article révélait plusieurs failles. Il constate tout d’abord que l’inclusion d’une commune dans un EPCI entraîne nécessairement des conséquences tant pour ce dernier que pour ses communes membres. Or, ledit article L. 2113-5 ne prévoyait aucune consultation, ni de l’EPCI  dont est retiré la commune nouvelle, ni de l’EPCI qu’elle intègre. De même, aucune consultation des autres communes membres des EPCI FP concernés n’était prévue.

Par ailleurs, alors que, dans le cadre de ces procédures « autoritaires », la CDCI est traditionnellement, en principe, érigée en garante de l’expression des communes, il n’en allait pas de même dans le cadre de cette procédure, seul le Préfet pouvant saisir la commune nouvelle, à l’exclusion des EPCI concernés ou de leurs communes membres.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Conseil constitutionnel procède donc à l’abrogation de l’article L. 2113-5 II du CGCT.

Une pleine efficacité de la décision du Conseil constitutionnel

Utilisant ensuite pleinement les possibilités résultant de l’article 62 de la Constitution, le Conseil précise les effets dans le temps de sa décision.

La disposition est par principe abrogée, mais avec un effet reporté dans le temps, à la date du 31 mars 2017, afin, d’une part, de ne pas créer de vide législatif et, d’autre part, « …de permettre au législateur d’apprécier les conséquences qu’il convient de tirer de cette déclaration d’inconstitutionnalité… » (considérant n° 12).

Cette « appréciation » par le législateur est ici particulièrement rapide, car la version, adoptée en première lecture, par le Sénat, le 26 octobre dernier, de la proposition de loi tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale prévoit d’ores et déjà de remédier à cette abrogation.

En effet, suite à un amendement gouvernemental, l’article 8 de ce texte prévoit deux procédures, une procédure de droit commun qui remplace l’ancienne procédure de l’article L. 2113-5 II du CGCT, et une procédure dérogatoire, non codifiée, et qui vise les communes nouvelles issues d’EPCI distincts, mais créées avant la promulgation de la loi en cours de discussion et non encore rattachées à un EPCI FP.

Toutefois, afin de donner son plein effet à la déclaration d’inconstitutionnalité (considérant n° 13), celle-ci pourra toutefois être invoquée dans les instances contentieuses en cours ou à venir, dès lors que l’issue de celles-ci dépend de l’application des dispositions censurées.

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