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Projet de loi de finances 2017

PLF 2017 : pourquoi cette bataille sur les variables d’ajustements ?

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Décryptages finances, France

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Le PLF est d’ordinaire l’occasion d’un match serré entre les collectivités et l’Etat. Mais cette année, ce texte prend l’allure d’un vrai champ de bataille autour d’un enjeu principal, les variables d’ajustements. Pourquoi tant de tensions sur un dispositif technique, obscur et susceptible, dans les jours qui viennent, d’être à l’origine de nouveaux fronts ?

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Cet article fait partie du dossier

PLF 2017 : un budget d'ajustements

 

Chiffres-clés

3 milliards de variables d'ajustement

787 millions d'euros de besoins de financement de l'Etat

99,4 milliards de transferts financiers de l'Etat aux collectivités inscrits au PLF 2017

13,9 milliards de dégrèvement (11 mds) et compensation d'exonérations (2,1 mds + 0,6 mds)

46,1 milliards d'enveloppe normée prévue avant la diminution de moitié de la baisse des dotations du bloc communal

Pour les collectivités comme pour l’Etat, les variables d’ajustement c’est un peu le fort de Douaumont du PLF 2017. Comme ce symbole de la bataille de Verdun, ces variables ont été l’objet d’offensives et contre-offensives virulentes de la part de chaque camp ces derniers jours, pour aboutir à une solution intermédiaire qui consiste à faire payer un peu tout le monde, départements, régions et bloc communal.
Bien qu’adoptée, cette disposition n’a pourtant rien d’un cessez-le-feu.

Multiplier les fronts

Au contraire : « C’est un jeu de bonneteau », s’étrangle un représentant d’une association du bloc communal qui n’accepte pas de voir les communes et intercommunalités se faire charger la barque de 200 millions d’euros supplémentaires. « Dans ce cas, il fallait annoncer au congrès des maires une diminution de la baisse des dotations de 800 millions et non d’un milliard », cingle-t-il. « Un hold-up, même diminué de moitié, reste un hold-up ! », éructent de leur côté les Départements. « On ne saurait en rester là », menacent d’autres.

Dans les jours à venir, les collectivités vont donc multiplier les fronts sur le FCTVA, le FPIC, la DETR, l’exonération de la taxe pour les personnes de conditions modeste, etc. Objectif : faire reculer le gouvernement sur ces questions des variables d’ajustements. Pourquoi tant de rage autour de ces variables bien peu intelligibles pour ne pas dire technocratiques ?

Les variables d’ajustement, kesako ?

Les variables d’ajustements sont la soupape de sécurité de l’enveloppe normée des concours financiers de l’Etat aux collectivités. En 1996, sous le gouvernement Juppé, les principaux concours de l’Etat ont en effet été mis sous contrôle, regroupés dans une enveloppe dont la progression dépendra du taux d’inflation et d’une fraction de croissance du PIB, puis, à partir de 2008, de la seule inflation. Dès 2011, elle sera gelée en valeur sous l’impulsion de François Baroin, alors ministre du Budget, puis réduite dans le cadre de la contribution au redressement des comptes publics (CRFP) de 2013 à 2017.

Avant l’annonce du président Hollande au congrès des maires de réduire de moitié la baisse des dotations du bloc communal, le montant des concours de l’Etat inscrits dans l’enveloppe normée devait passer de 56,9 milliards d’euros en 2014 à 46,1 milliards d’euros en 2017. Or, certaines dotations ont progressé malgré tous ces corsets successifs. C’est notamment le cas des dotations de péréquation dite verticale.
Cette année encore par exemple, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) devraient être augmentées de 180 millions d’euros chacune, après l’adoption d’un amendement porté par la députée du Puy-de-Dôme (PS) Christine Pires Beaune puis repris par le gouvernement.

Face à cette hausse, qui menace donc le respect des objectifs d’évolution fixés, l’Etat minore d’autres ressources allouées par l’Etat aux collectivités et également inscrites dans l’enveloppe normée : les compensations d’exonération de fiscalité. Toutes ces allocations compensatrices ne sont toutefois pas soumises à minoration. C’est le cas par exemple de l’exonération de la taxe d’habitation des personnes de condition modeste. Mais celles qui servent de « réserves financières » utilisable en cas de besoin pour ajuster l’enveloppe normée, sont dites « variables d’ajustement ».

Risque d’assèchement

Or, depuis 2008, l’Etat ne cesse de « taper » dans la réserve. Jusqu’à l’assécher complètement. Entre 2011 et 2016, le montant des allocations compensatrices faisant l’objet d’une minoration est passée de 1,4 milliard d’euros à 524 millions, soit une baisse de 63 % » selon la Cour des comptes qui s’est penché sur la question dans son dernier rapport sur les finances locales. « Cette évolution traduit l’utilisation croissante de la part soumise à minoration de ces allocations comme variable d’ajustement », dénoncent les magistrats.

Cette année, les diverses mesures et obligations qui impactent l’enveloppe normée sont si importantes que les « allocations compensatrices actuellement minorées seraient réduites à 0, ce qui reviendrait à supprimer toute compensation des allocations actuellement minorées », reconnaît Bercy. « Même en les minorant à 100 %, leur assiette ne serait pas suffisante pour neutraliser l’intégralité des évolutions tendancielles 2017 des allocations compensatrices, très dynamiques », poursuit le ministère des finances.

Le gouvernement a donc décidé d’élargir l’assiette des variables d’ajustement, en d’autres termes, de soumettre à minoration de nouvelles compensations, au premier rang desquelles figurent ces dotations qui ont déclenché la bataille entre le gouvernement, les départements, les régions et désormais le bloc communal :

  • les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle des régions et des départements (DCRTP),
  • les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)
  • la totalité de la dotation de compensation pour transferts des compensations d’exonération de fiscalité directe locale (Dot²).

Avec une assiette élargie de 3 milliards d’euros, le gouvernement se satisfait presque de ne procéder qu’à une baisse de 21,5 % des variables au lieu des 100 % évoquées plus haut ! Mais cette chute reste tout de même supérieure à celle de l’an dernier (-17,9 % en LFI 2016).

Un système contre-péréquateur ?

L’élargissement de l’assiette des variables d’ajustement fournit à l’Etat 787 millions d’euros supplémentaires (contre 455 millions d’euros dans la LFI 2016) pour financer une part de la hausse de la péréquation verticale, qui, dans la mesure où elle est en fait financée sur un manque à gagner des compensations des exonérations fiscales des collectivités, est mécaniquement pour partie horizontale.

Selon les collectivités, cet élargissement n’est d’ailleurs pas seulement un « hold-up », il est aussi « contre-péréquateur ». « Seuls trois départements ne sont pas concernés par cette baisse des DCRTP, dont les Hauts-de-Seine », glisse un cadre d’une association d’élus. « En d’autres termes, quand les plus riches préserveront leurs ressources, les départements les plus pauvres subiront une baisse de leur DCRTP de 21,5 % l’an prochain. »

De son côté, l’Etat ne fait pas la même analyse. Dans son « jaune budgétaire », il précise que « ces dotations figées représentent actuellement seulement 3 % des recettes des départements et des régions, alors même que la fiscalité économique est dynamique (3 % de hausse en moyenne par an depuis 2011). Ces dotations s’éloignant progressivement des dynamiques territoriales, leur exclusion du champ des variables soumises à minoration ne se justifie plus ».

Et la disposition consistant à étaler la facture de l’élargissement des variables d’ajustement au bloc communal à hauteur de 200 millions d’euros ne sera pas moins contre-péréquatrice, selon les associations du bloc communal : « la nouvelle rédaction conduit à ce que l’impact du quasi-doublement du taux de minoration des allocations compensatrices du bloc communal va d’autant plus pénaliser les communes et EPCI qui concentrent les logements sociaux et/ou dans lesquelles les revenus des habitants sont bas » s’alarment-elles.

Les collectivités paient un couac de l’Etat

L’opération « élargissement de l’assiette des variables d’ajustement » va abonder d’autres dispositifs : 70 millions d’euros de cette rallonge servira à financer la revalorisation du montant unitaire de dotation d’intercommunalité des communautés d’agglomération, 45,6 millions seront utilisés pour compenser la perte de CRFP constatées dans les cas de DGF négative et 7,8 millions abonderont les évolutions tendancielles de la mission «Relations avec les collectivités territoriales».

Mais les deux tiers de ces nouvelles ressources seront allouées à « l’évolution spontanée des allocations compensatrices par rapport à la précédente loi de finances de 542,1 millions d’euros », selon l’exposé des motifs du PLF 2017. Il s’agit en fait des exonérations de TH et TFPB pour les personnes de condition modeste, appelée couramment « demi-part des veuves ». Sa suppression, décidée en 2008, devait prendre tous ses effets en 2013. Mis sous pression, le gouvernement Valls avait finalement préféré maintenir cette exonération en 2015.
Cette mesure était sans incidence cette année-là pour les collectivités puisque ces exonérations étaient en fait des dégrèvements, c’est-à-dire pris totalement en charge par l’Etat. Or, ce PLF prévoit de revenir à un mécanisme d’exonération, c’est-à-dire pas seulement pris en charge par l’Etat, mais également, via les variables d’ajustements, par les collectivités. Le piège se referme donc.

Contournement par le FCTVA

Parallèlement, le FCTVA, intégré dans l’enveloppe normée en 2009, puis ressorti en 2011 et partiellement réintégré en 2015 doit en sortir en 2017. Or, fait habilement remarquer l’association France urbaine, la baisse constatée en 2015 de 523 millions d’euros est « synonyme d’économie budgétaire pour l’Etat » d’où la proposition suivante qui ne devrait pas tarder à être faite au gouvernement :

« Dès lors que l’on veut bien mettre en relation le montant de baisse de FCTVA (-523 M€) et l’impact de la transformation de dégrèvements en exonérations « au titre de la demi-part des veuves » (+542 M€), il deviendrait envisageable de supprimer l’élargissement des variables d’ajustement à la DCRTP des départements et des régions (ce qui correspond au vote de la commission des finances de l’Assemblée) sans pour autant doubler le taux de minoration des allocations compensatrices du bloc communal. »

Cette proposition est exactement inverse à celle de l’an dernier. Et pour cause, le FCTVA étant positif à cette époque, chaque camp a cherché à se l’approprier, ce qui explique d’ailleurs cette partie de yo-yo d’entrée-sortie du FCTVA dans  l’enveloppe normée. Les collectivités avaient eu le dernier mot, qu’elles veulent bien leur rendre aujourd’hui.

Durant l’affrontement, la négociation reste ouverte…

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