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[Tribune] Contrôle financier

Quel contrôle financier externe sur les collectivités territoriales dans l’Union européenne ?

Publié le • Par • dans : France, Tribune

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EU flags in front of Berlaymont building © Fotolia

A l’image des comptes et de la gestion des États centraux qui font l’objet d’un contrôle par une Cour des comptes ou par un organisme assimilé, ceux des 90 000 collectivités européennes sont également assujettis à un contrôle financier exercé par une variété d’organismes publics ou privés, ou publics et privés.

Rudy Chouvel

Rudy Chouvel, Observatory on Local Autonomy (OLA – France)

 

Plus de cinq cents millions d’habitants de l’Union européenne se répartissent dans plus de quatre-vingt-dix mille collectivités de tous niveaux, dont les dépenses totales représentaient en 2011 (hors Croatie) plus de 2 100 milliards d’euros. Cela représentait alors 34 % des dépenses publiques, 66,5 % de l’investissement public(1), 16,5 % des déficits publics et 15 % de la dette publique avec un encours de 1 563 milliards d’euros, pour un revenu national brut de 13 058 milliards pour les Vingt-Sept, auquel il convient de rajouter les 52 milliards provenant de la Croatie.

Cet ensemble mouvant que constituent les collectivités prend une importance économique, budgétaire et fiscale (2) cardinale, et dans certains cas déterminante, comme au Danemark par exemple, où plus des deux-tiers des dépenses publiques proviennent des communes et des régions (3).

Le contrôle financier externe

Le terme de contrôle est sans doute préférable à sa traduction anglo-saxonne d’audit qui relève plus d’une approche gestionnaire qu’administrativo-juridique, l’audit pouvant, avec sa dimension de conseil, correspondre à une aide à la décision : on parle plus rarement d’audit comptable que d’audit financier et de gestion, alors que le contrôle qui est diligenté par les organes concernés inclut ces trois aspects. C’est sans doute moins une opposition terminologique de fond entre ces deux termes qu’un problème de nuances, mais le mot contrôle paraît plus approprié à la nature de l’exercice, a fortiori lorsque celui-ci consiste exclusivement, dans certains États, à valider et certifier des comptes.

Le contrôle externe, par contrepoint aux contrôles internes qui peuvent être menés par les services financiers de la collectivité par exemple, suppose qu’un organisme, juridictionnel ou pas, public ou non, qui n’est pas placé sous l’autorité de la collectivité contrôlée, assure cette mission, généralement a posteriori.

Etendue du contrôle

Ce contrôle financier externe porte sur les comptes et sur la gestion, dans la mesure où ces deux aspects représentent les deux lignes de force des contrôles exercés dans l’Europe des Vingt-Huit. Il concerne ainsi les aspects comptables d’une part, et le bon emploi des fonds publics d’autre part : tous les contrôles prennent place sur ce spectrogramme, leur intensité allant de l’examen de gestion à la française, en passant par la certification des comptes à l’irlandaise jusqu’au contrôle juridictionnalisé assorti de pouvoirs de suspension ou d’annulation des actes concernés à la polonaise.

Ces deux grandes missions des instances de contrôle se retrouvent partout en Europe, alternativement ou cumulativement, et qualifient et structurent en quelque sorte le contrôle externe. Certains États n’effectuent qu’un contrôle comptable, d’autres privilégient ce contrôle par rapport au contrôle de gestion, d’autres enfin assurent concomitamment ces deux types de contrôle mais ceux-ci sont bien distincts, comme le souligne J.C. Wathelet (4) et sont régis par des normes ou standards internationaux eux-mêmes dissemblables (ISA, ISQC, ISSAI, IFAC…)

Organes du contrôle

Les États membres de l’Union européenne ont progressivement mis en place différents mécanismes de contrôle externe des comptes et de la gestion de leurs collectivités territoriales .

  • Une vingtaine d’Etats membres dispose d’une Institution Supérieure de Contrôle (ISC), à caractère ou appellation juridictionnel (Cour des comptes : Autriche, Belgique, Bulgarie, Espagne, Italie, Grèce, Hongrie, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie) ou sur le modèle du Bureau d’audit (Chypre, Croatie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Malte).
  • Une demi-douzaine a instauré une Institution Régionale de Contrôle (IRC) (Allemagne, Autriche, Espagne, France, Pays-Bas, Pologne), généralement sous forme juridictionnelle.
  • Une douzaine d’États environ a recours à un organisme ministériel (Irlande, Irlande du Nord, Luxembourg) ou décentralisé (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Lituanie, Pays-Bas, République tchèque).
  • Enfin, une dizaine d’États s’adresse à titre principal ou accessoire au secteur privé (Allemagne, Italie, Danemark, Finlande, Hongrie, Lettonie, Malte, République tchèque, Grande-Bretagne, Suède).

Chacune de ces modalités de contrôle n’est en rien exclusive des autres puisque la moitié des États de l’Union fait appel à plusieurs de ces dispositifs, selon le niveau de collectivité, la nature du contrôle considérés ou de fonds publics concernés.

Ainsi, la réduction des dépenses publiques à la suite de la crise économique et financière a contraint les finances des Etats et des collectivités territoriales. Dans cette mesure, le contrôle financier externe des collectivités portant sur la qualité comptable et de la gestion, qui s’exerce en général dans des conditions satisfaisantes d’indépendance, est un élément décisif dans la recherche d’efficience, d’économie et d’efficacité (le « triple E », dénommé value for money chez les anglo-saxons ou economicité par les germains) des finances publiques locales dans l’Union européenne.

 

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    Notes

    Note 01 - Finances publiques territoriales dans l’Union européenne, 11e édition, Conseil des communes et régions d’Europe – Dexia, juillet 2012, p 19 ; P.-Y. Monjal, Droit européen des collectivités locales, LGDJ – Lextenso, 2010, p. 17 - Retourner au texte

    Note 02 - La fiscalité, propre, partagée ou transférée, des collectivités représente plus de 840 milliards, soit plus du quart de la fiscalité totale : Finances publiques territoriales dans l’Union européenne, op. cit, p 13 - Retourner au texte

    Note 03 - C. Pilone, Danemark, in Les finances publiques en Europe, sous la dir. de G. ORSONI, Économica, 2007, p 106 - Retourner au texte

    Note 04 - id, p 35 ; le magistrat financier note en outre les différences « qualitatives » qui existent entre ces deux contrôles, l’audit de gestion étant beaucoup plus complexe que l’audit financier - Retourner au texte

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