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Logement et politique de la ville

Premier round pour le projet de loi Egalité et citoyenneté

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : France

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Larouviere Marseille © Vpe / CC BY-SA 3.0

Le projet de loi Egalité et citoyenneté a été examiné en première lecture du 27 juin au 1er juillet à l'Assemblée nationale. Le volet logement a concentré l'essentiel des débats, mais les autres parties du texte ont également été enrichies, avec par exemple le service civique obligatoire. Synthèse des principales dispositions adoptées.

 

Les députés ont achevé la première et la seule lecture du projet de loi Egalité et citoyenneté à l’Assemblée nationale, du fait de l’enclenchement de la procédure d’urgence, vendredi 1er juillet au soir. Vingt-neuf articles supplémentaires ont été ajoutés par rapport à l’avant-projet de loi, pas moins de mille cinq cent amendements dont plus du tiers concernant le seul volet « Mixité sociale et égalité des chances dans l’habitat » ont été examinés. Le texte sera adopté en séance solennelle le 6 juillet, et examiné au Sénat en septembre.

Visant à donner corps aux différentes mesures entérinées lors des comités interministériels à l’égalité et à la citoyenneté, organisés suite aux attentats de 2015 qui avaient fait dire au Premier ministre, Manuel Valls qu’il existait en France un « apartheid social, territorial et ethnique », le texte ne concerne pas directement la politique de la ville en tant que telle. Du moins, il impacte les quartiers prioritaires de la politique de la ville de façon indirecte, à l’instar de plusieurs mesures prévues par les chapitres « Citoyenneté » et « Egalité réelle. »

Alors que l’Association des maires de France (AMF) elle-même n’hésite pas à parler d’un texte fourre-tout, la Gazette revient sur les débats et zoome sur les articles intéressant de près les collectivités territoriales. »

Logement : le droit au logement contre la mixité

Volet principal du texte, le titre 2 intitulé « mixité sociale et égalité des chances dans l’habitat a suscité de longs débats en commission spéciale de l’Assemblée nationale. Le texte fixe pour la première fois des objectifs chiffrés d’attribution de logements sociaux à certains foyers sur certaines parties du territoire, renforce l’article 55 de la loi SRU pour les communes ne respectant pas leurs obligations de construction de logements sociaux, mais apporte des assouplissements pour des communes dans lesquelles cette obligation n’a pas de sens. Il permet aussi aux bailleurs de moduler les loyers dans leur parc de logements.  Autant de sujets chers aux élus locaux, sources de polémiques inextinguibles.

L’article 20 du texte, qui prévoit que sur le territoire des EPCI tenus de se doter d’un programme local de l’habitat, ou ayant la compétence en matière d’habitat, et ayant au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, 25 % des attributions de logements sociaux hors QPV devront être effectuées au profit du quart des demandeurs aux revenus les plus faibles, a été légèrement amendé. Ainsi, ce taux pourra être, le cas échéant, adapté, compte tenu de la situation locale, par les orientations en matière d’attributions de logements sociaux approuvées par l’établissement public de coopération intercommunale et par le représentant de l’État. « Afin de tenir compte des spécificités locales et suite à un travail approfondi avec les députés en commission spéciale, le Gouvernement a proposé que ce taux de 25 % puisse être modulé, avec l’accord des représentants de l’État, par les conférences intercommunales délégataires des aides à la pierre. Par ailleurs, un taux similaire de 25 % s’appliquera également à Action Logement et aux collectivités territoriales afin qu’ils consacrent 25 % de leurs attributions aux ménages prioritaires et à ceux reconnus au titre du droit au logement opposable », avait expliqué la ministre du logement Emmanuelle Cosse en ouverture des débats.

Le texte prévoit par ailleurs que le maire perd sa voix prépondérante dans la commission d’attribution au profit du président de l’EPCI, ce qui a fait réagir l’Association des maires de France.

L’amendement Pupponi retiré

L’amendement du député (PS) François Pupponi, adopté contre l’avis du Gouvernement en commission spéciale, selon lequel dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, les attributions aux quart des demandeurs aux revenus les plus faibles ne peuvent dépasser 50%, a finalement été retiré. Il revenait à opposer mixité sociale à droit au logement, au détriment des publics prioritaires.

La ministre du logement a obtenu un compromis : « La question est de savoir comment utiliser les politiques d’attribution de logements sociaux pour réintroduire de la mixité sociale dans les quartiers », a-t-elle résumé. Il a donc été proposé de créer une commissions d’attribution des logements sociaux dans les QPV. Cette commission sera chargée de désigner, sur la base d’un accord entre le président de l’EPCI, le maire, les bailleurs sociaux et les réservataires – dont l’État –, les candidats au logement en QPV. Elle se basera sur les orientations de la conférence intercommunale du logement , qui aura fixé des objectifs en matière de diversification des publics au sein des QPV, et qui pourra fixer un objectif quantifié d’attribution en faveur des ménages qui n’appartiennent pas au premier quartile de revenus. A ce sujet, petit détail technique, il a été décidé de fusionner dans la convention intercommunale d’attribution l’accord collectif intercommunal et la convention d’équilibre territorial, dans un but de simplification. En revanche, l’amendement du même député visant à supprimer la dotation de solidarité urbaine pour les communes en constat de carence vis à vis de la loi SRU a été maintenu.

Le projet de loi impose par ailleurs aux différents réservataires – colllectivités territoriales, Action Logement et Foncière Logement -, de dédier 25 % de leurs attributions aux « publics prioritaires ». La définition de ces publics a été clarifiée lors des débats. En référence au Code de la construction et de l’habitat, sont concernés les ménages Dalo (droit au logement opposable), les mal-logés, les personnes handicapées, les personnes vivant dans des logements insalubres, les femmes victimes de violences conjugales ou de mariage forcé, les chômeurs de longue durée reprenant une activité, les jeunes en formation professionnelle.

Mutualisation des efforts SRU : quelques cas possibles

Le projet de loi supprimait la possibilité de mutualiser les efforts de construction de logements sociaux au niveau d’une intercommunalité. Lors des débats, un amendement a été adopté qui permet de mutualiser ces efforts, mais dans des circonstances bien précises : « Cette mutualisation sera réservée aux EPCI délégataires des aides à la pierre, et encadrée de façon à ce qu’une commune ne puisse totalement s’exonérer de ses objectifs. Enfin, les collectivités ne pourront y recourir que sur un seul bilan triennal ».

Vigilance sur le transfert automatique de la compétence urbanisme

Le texte comprend un article 33-10 qui vise à prendre en compte la nouvelle carte intercommunale et les démarches de PLU intercommunal.  Il habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance sur ce point. Il s’agit notamment de prévoir une période transitoire de cinq ans pendant laquelle des modalités adaptées seront applicables sur le territoire des 107 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre issus d’une fusion pour faciliter le transfert et l’exercice de la compétence relative au plan local d’urbanisme, aux documents en tenant lieu et à la carte communale. Il s’agit en particulier de définir les conditions dans lesquelles les communes qui n’avaient pas transféré cette compétence avant la fusion pourront faire valoir leur opposition à l’exercice immédiat de la compétence par le nouvel établissement public à fiscalité propre issu de la fusion.

Ce qui a fait réagir l’Association des maires de France, qui voit là un recul par rapport au compromis trouvé par la loi Alur, « qui préserve le libre choix des communes de transférer leur compétence en matière d’urbanisme à l’EPCI dont elles sont membres », rappelle l’AMF dans un communiqué du 28 juin.  « La question du transfert automatique va se poser notamment pour les intercommunalités XXL, précise un conseiller de la ministre du logement. Et il ne faut pas que les projets urbains soient freinés dans l’attente de la refonte de la carte intercommunale qui va avoir un impact sur l’élaboration du PLUI. D’où le propos de cet article 33-10. »

Citoyenneté : vers un service civique obligatoire ?

C’était prévu, le projet de loi devait venir renforcer le service civique, qui a pour objectif la mixité sociale et la cohésion nationale. Créé en 2010, le dispositif permet à des jeunes volontaires d’effectuer une mission d’intérêt général pour une durée de 6 à 12 mois dans une association, une entreprise à but non lucratif ou une collectivité. Selon la volonté du président de la République, d’ici 2018, la moitié des jeunes de 18 à 25 ans, soit environ 350.000 personnes, devront pouvoir être accueillis, alors qu’ils ne seront que 110.000 en 2016.  Mais, mauvaise surprise pour le gouvernement, un amendement déposé par des députés socialistes, rendant le service civique obligatoire pour tous les jeunes a été adopté par l’Assemblée. Le « service civique universel » pourra être expérimenté pendant trois ans. Il durerait neuf mois et serait divisé en deux période :

  • la première, durant trois mois, intervient à la fin de l’année scolaire des élèves ayant atteint leur dix-huitième anniversaire. « Classe républicaine », elle devra dispenser aux jeunes Français l’apprentissage des fondamentaux de la République.
  • La deuxième s’effectuera avant les 25 ans du jeune. Durant six mois, l’engagé suivra un service civique similaire à celui mis en place actuellement.

Le Mouvement associatif, qui encourage ses membres à recevoir des jeunes volontaires depuis la création du dispositif, a regretté le vote des députés dans un communiqué. « Quelle est l’idée que l’on se fait de la capacité d’engagement citoyen des jeunes lorsqu’on considère qu’elle ne peut exister que par l’obligation ? Quelle est l’image renvoyée à cette jeunesse en lui imposant, à 18 ans, trois mois de formation obligatoire aux valeurs de la République, et une « mise à niveau » en matière d’alphabétisation ? », écrit la fédération. La disposition devrait néanmoins faire long feu : le gouvernement s’y est montré défavorable, la suite de l’étude du texte au Parlement pourrait donc supprimé l’amendement.

La compétence Jeunesse transférée aux régions

Suite à une modification du code du travail, le projet de loi autorise les membres des conseils citoyens à avoir recours au congé d’engagement – qui permet aux salariés et aux fonctionnaires de poser six jours pour consacrer du temps à leurs activités bénévoles (article 8).

Comme prévu dans l’avant-projet de loi, la version validée par le Conseil d’Etat puis celle en commission spéciale, le chef de filât en matière de politique de la jeunesse sera dorénavant confié aux conseils régionaux (article 16).

Afin de développer la citoyenneté ainsi que renforcer « la cohésion nationale, la mixité sociale et l’émancipation des jeunes », le projet de loi réforme tout ou partie de la réserve citoyenne, rebaptisée au passage réserve civique. A la suite de conventions signées entre l’Etat et une ou plusieurs collectivités territoriales, des « sections territoriales » de la réserve  civique pourront être créées pour « offrir à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en s’engageant sur des projets d’intérêt général. »

Citoyenneté : pas de vote obligatoire

L’examen du projet de loi à l’Assemblée nationale a également été l’occasion d’évoquer l’éventuelle transformation du droit de vote en « devoir de vote », à moins d’un an de l’élection présidentielle. Entre autres mesures visant à refondre le code électoral – dont notamment une plus grande reconnaissance du vote blanc ou l’abaissement de l’âge duquel il est permis de voter –, certains députés (PRG) ont effectivement tenté de rendre le vote obligatoire sous peine de sanctions. Sans succès néanmoins.

Egalité réelle : les conseils citoyens renforcés

Conformément au souhait du ministère de la ville qui a exhorté les députés-maires à « ne pas avoir peur du pouvoir finalement modeste que donne le droit d’interpellation », les conseils citoyens verront leur pouvoir d’agir renforcé avec le vote de l’article 34. De fait, les membres de ces nouvelles instances de démocratie participative pourront saisir directement le préfet à propos « des difficultés particulières rencontrées par les habitants ». Cet acte visant à modifier le contrat de ville fera uniquement l’objet d’une « transmission » au président d’intercommunalité et aux maires du territoire concerné.

Après consultation des représentants du bloc local, l’article 34 bis prévoit ensuite que le préfet puisse nommer un délégué du gouvernement, en fonction des situations locales, afin d’élaborer un diagnostic et un plan d’actions à mener pour tenter de résoudre les problèmes rencontrés en matière d’accès au soin, d’éducation, d’emploi, de radicalisation, de sécurité, de justice ou encore d’aménagement. Ses propositions, qui visent à « réparer les conséquences des politiques publiques menées depuis des années » d’après les mots de Patrick Kanner, devront alors être « présentées au comité de pilotage du contrat de ville ainsi qu’au conseil citoyen. »

Pas de fonds pour la démocratie d’initiative citoyenne !

Cette nouvelle rédaction par rapport aux versions initiales fait suite au lobbying opéré par différentes associations d’élus du bloc local (AMF, France urbaine, Ville & Banlieue), désireuses de « remettre le comité de pilotage du contrat de ville (où siègent, aux côtés des représentants de l’Etat, les élus des villes et EPCI) au cœur du dispositif d’interpellation des conseils citoyens » se satisfait France Urbaine dans un communiqué. Elle convient également davantage aux professionnels, qui continuent de craindre néanmoins une remise en cause du caractère partenarial de la politique de la ville. La demande de certains députés de droite, dont la bretonne Isabelle Le Callennec, de supprimer ces dispositions au nom du pouvoir souverain des représentants locaux élus au suffrage universel et de la libre-administration des collectivités territoriales n’aura pas été entendue.

Toujours en matière de politique de la ville, les députés ont par ailleurs autorisé les universités et autres établissements d’enseignement supérieur à signer les contrats de ville. Objectifs : généraliser le dispositif « Parcours d’excellence » et améliorer l’accompagnement des jeunes diplômés issus des quartiers vers l’emploi. L’amendement demandant la remise d’un rapport sur la création éventuelle d’un « fonds de dotation pour la démocratie d’initiative citoyenne », une des propositions-phares du rapport Bacqué-Mechmache « pour une réforme radicale de la politique de la ville », a pour sa part été rejeté suite à l’avis défavorable de la secrétaire d’Etat à l’égalité réelle, Ericka Bareigts. Le gouvernement pourrait néanmoins annoncer d’ici la rentrée le déblocage de fonds pérennes à destination des conseils citoyens, pour financer des expertises indépendantes ou encore prévoir une indemnité compensatoire à leurs membres faisant face à des charges importantes.

Pas de discrimination à la cantine

Au chapitre de la lutte contre les discriminations, les articles 37 à 39 modifient le code pénal et la loi de juillet 1981 sur la liberté de la presse, afin de faciliter et renforcer la répression des délits de provocation, diffamation ou injures fondées sur les origines, l’identité ou l’orientation sexuelle. L’article 44 A propose, pour sa part, que « la diversité de la société française soit représentée dans les programmes des services de communication audiovisuelle et que cette représentation soit exempte de préjugés. » Enfin, le projet de loi prévoit également que les chargés de recrutement « reçoivent une formation à la non-discrimination à l’embauche au moins une fois tous les cinq ans. »

Malgré la crainte des députés de droite de l’instauration d’un « un service public obligatoire de la restauration scolaire », l’Assemblé a adopté un article interdisant aux communes qui proposent un cantine dans les écoles de discriminer les enfants « selon leur situation ou celle de leur famille ». Fini donc le refus des enfants dont au moins l’un des deux parents est au chômage. Cet article pourrait également obliger les cantines à prévoir des repas de substitutions pour les élèves ne mangeant pas de porc.

Dispositions diversifiant l’accès à la fonction publique… et cætera

Le projet de loi vise par ailleurs à diversifier les recrutements opérés dans la fonction publique. Comme prévu initialement, il « rappelle aux candidats, dans les avis de concours, que le recrutement est soumis au respect du principe de l’égal accès à l’emploi public, conformément à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ». Les députés ont aussi adopté un amendement des rapporteurs – « nous sommes, là encore, dans le symbole », selon leurs propres termes en commission -, qui rappelle, dans les trois fonctions publiques, l’obligation de respecter le principe de l’égalité de traitement dans le cadre des recrutements par concours.

Pacte étendu

Le projet de loi vise aussi à étendre le dispositif de parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et d’État (Pacte) destiné aux jeunes qui ont ainsi accès à un emploi de catégorie C. La limite d’âge serait désormais fixée à 28 ans au lieu de 25 aujourd’hui « : A-t-on cherché à comprendre pourquoi le Pacte, créé en 2005, est peu développé, particulièrement dans la fonction publique territoriale ou hospitalière ? Suffit-il de repousser de trois ans l’âge limite pour rendre le dispositif plus attractif ? » s’est pourtant interrogée la députée (LR) Isabelle Le Callennec.

Nouveau contrat public dans la FPE

Le projet de loi crée par ailleurs un nouveau dispositif destiné aux jeunes gens âgés de 28 ans au plus et résidant notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, les zones de revitalisation rurale, et les départements et territoires d’outre-mer. Ils pourront être recrutés au moyen d’un contrat de droit public, pour une durée de 12 mois renouvelable selon certaines conditions, sur des emplois de catégorie A ou B relevant de la fonction publique de l’État, tout en bénéficiant d’une formation en alternance pour préparer le concours externe d’accès au corps concerné. Selon l’étude impact du projet de loi, 500 jeunes seraient concernés par ce nouveau contrat public de 12 mois, renouvelable une fois en cas d’échec au concours.

Troisième concours nouvelle version

Le projet de loi propose également de modifier le troisième concours. Avec l’article 36, il s’agit « d’ouvrir les corps et cadres d’emplois qui ne pratiquent pas encore le recrutement par la troisième voie, au premier rang desquels les corps de catégorie B et, d’autre part, de permettre aux apprentis de valoriser l’expérience acquise au cours de leur formation en la prenant en compte pour le calcul de la durée d’activité professionnelle exigée », précise les rapporteurs dans leur rapport. L’article vise à comptabiliser l’apprentissage même lorsqu’il est effectué auprès d’un employeur public.

« La durée des activités professionnelles exercées, des mandats détenus dans les assemblées élues, ou de l’activité de responsable associatif ou syndical, devient le seul critère d’éligibilité pour se présenter à la troisième voie de concours. L’article 36 du projet de loi confie toujours aux statuts particuliers le soin de préciser l’ancienneté exigée pour l’inscription au troisième concours. En revanche, il leur retire la capacité d’établir « la proportion des places offertes à ces concours par rapport au nombre total des places offertes pour l’accès par concours aux corps concernés ». Le troisième concours cesse par conséquent d’être corrélé aux concours externe et interne et acquiert un caractère autonome comme les deux autres », précisent encore les rapporteurs.

Données sur la formation, l’environnement social ou professionnel

Le gouvernement a également fait adopter plusieurs amendements qui n’avaient pas été présentés en commission. L’un d’entre eux vise à instaurer une collecte obligatoire des données relatives aux candidats au recrutement dans la fonction publique (données « relatives à leur formation  et  leur  environnement  social  ou  professionnel », indique l’article du projet de loi). « Il s’agit de rendre possible la réalisation par le gouvernement d’un rapport biennal sur la lutte contre les discriminations et la prise en compte de la diversité de la société française dans la fonction publique, qui a été introduit dans le projet de loi en commission spéciale », a précisé en séance la secrétaire d’Etat chargée de l’Égalité réelle Ericka Bareigts.

Une disposition qui ne devrait pas laisser indifférent, car l’amendement prévoit que ces données « resteront dans le dossier du fonctionnaire, une fois qu’il aura été reçu, pendant toute sa vie », a insisté en séance le député (UDI) Arnaud Richard. Un décret en Conseil d’Etat devra fixer les  modalités de collecte et la liste des données collectées.

Faciliter les stages

Le gouvernement est également à l’origine d’un nouvel amendement qui vise à favoriser l’accueil des collégiens et des lycéens dans les administrations, dans le cadre de périodes d’observation en milieu professionnel. « Il s’agit plus particulièrement de faciliter les stages obligatoires des élèves de troisième. Pour cela, les dispositions de cet amendement visent à permettre aux élèves dépourvus d’un réseau suffisant, aux lycéens et collégiens défavorisés, aux boursiers, d’accomplir des périodes d’observation dans une administration de l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public »,  a précisé Ericka Bareigts en séance.

Le projet de loi « égalité et citoyenneté » prévoit aussi que pour tout jury de concours et comité de sélection de la fonction publique, la présidence soit confiée de manière alternée à un membre de chaque sexe, « sauf dérogation prévue par décret en Conseil d’État ». « J’espère que le gouvernement s’en tiendra à cet engagement paritaire et sera le plus restrictif possible dans la rédaction des décrets prévoyant les cas de dérogation à ce principe d’alternance », a précisé la rapporteure (Socialiste, écologiste et républicain) Marie-Anne Chapdelaine.

Concours de l’ENA

Enfin, l’article 36 octies souhaite moderniser les règles applicables au concours d’entrée à l’École nationale d’administration. « D’abord, il s’agit de supprimer un archaïsme qui autorise les femmes à se présenter au concours d’entrée à l’ENA, et encore pas pour toutes les fonctions à la sortie. Cette rédaction, qui était un progrès à l’époque de la Libération, constitue aujourd’hui une offense faite aux femmes. Ensuite, je propose d’ajouter aux dix-huit membres du concours d’entrée de l’ENA un député et un sénateur des deux sexes », a expliqué la rapporteure pour justifier son amendement qui a été adopté.

Cavaliers législatifs

Le gouvernement et les parlementaires ont aussi introduit des dispositions qui n’ont pas de rapport avec la lutte contre les discriminations et  l’accès à la fonction publique.

Plan de formation des collectivités

Ainsi, l’article 36 bis issu d’un amendement des rapporteurs, a pour objet de faire présenter le plan de formation des collectivités à l’assemblée délibérante, « alors qu’il est actuellement établi – ou non, si l’on en croit les éléments recueillis à l’occasion des auditions préparatoires à l’examen du projet de loi – par le seul exécutif local », précisent les rapporteurs.

Plusieurs amendements visent également à aligner le statut sur des dispositions valant dans le secteur privé.

Interdiction des agissements sexistes sur le lieu de travail

L’article 6 bis du statut général disposera désormais que « aucun fonctionnaire ne doit subir d’agissement sexiste, défini comme tout agissement lié au sexe d’une personne, ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant ». Le statut « pose des garanties visant à protéger les fonctionnaires contre les discriminations, le harcèlement moral et le harcèlement sexuel. Mais il ne prévoit aucune disposition interdisant tout agissement sexiste sur le lieu de travail », a précisé en commission Erika Bareigts.

Autorisations d’absence et procréation assistée

Autre alignement sur les acquis sociaux du privé : un amendement adopté par les députés concerne les autorisations d’absence accordées à l’agente publique qui reçoit une assistance médicale à la procréation ainsi qu’à l’agent public qui est son conjoint, qui est lié à elle par un pacte civil de solidarité ou qui vit maritalement avec elle.

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  1. 1. Alfred 07/07/2016, 10h07

    Bonjour, merci pour cet article très complet. Serait-il possible de référencer à partir du projet de loi le fait que le maire perd sa voix prépondérante au sein des CAL au profit du président de l'EPCI ? Je ne trouve pas cette disposition dans le projet de loi. Or, cela a des conséquences importantes en termes d'équilibre politique au sein des EPCI. Est-ce que ça a été introduit par amendement ?
    Je vous remercie d'avance pour votre réponse rapide

  2. 2. Delphine Gerbeau (journaliste)
    08/07/2016, 15h36

    Bonjour,
    Effectivement le maire a perdu sa voix prépondérante au sein de la CAL, l'AMF a d'ailleurs envoyé un communiqué pour se plaindre. C'est dans l'article 22 :" Lorsque l’établissement public de coopération intercommunale sur le
    territoire duquel se situent les logements à attribuer a créé une conférence
    intercommunale du logement prévue à l’article L. 441-1-5 et a adopté le
    plan partenarial de gestion de la demande de logement social et
    d’information des demandeurs prévu à l’article L. 441-2-8, son président
    dispose d’une voix prépondérante en cas d’égalité des voix. À défaut, le
    maire de la commune où se situent les logements à attribuer dispose d’une
    voix prépondérante en cas d’égalité des voix".
    Reste à voir si la disposition restera en l'état au Sénat...

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