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Politique de la ville

«Traiter la ségrégation par le bas et par le haut » – Renaud Epstein

Publié le • Par • dans : Actu prévention sécurité, France

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epstein renaud © Fabien Calcavechia

Le sociologue Renaud Epstein s’est souvent montré critique envers la rénovation urbaine, en ce qu’elle a conduit nombre de villes à se concentrer sur l’urbanisme des quartiers prioritaires plutôt que de s’attaquer aux problèmes économiques et sociaux rencontrés par leurs habitants. Pour la Gazette, ce maître de conférences en sciences politiques à l'université de Nantes analyse d'un oeil à la fois critique et bienveillant le projet de loi Egalité et citoyenneté actuellement défendu par le gouvernement.

 

Bien que le projet de loi Egalité et citoyenneté – examiné depuis lundi 27 juin à l’Assemblée nationale – ne reprenne pas l’esprit de la réforme de la politique de la ville opérée au début du quinquennat, Renaud Epstein porte un regard plus positif sur son volet principal, consacré au logement. A l’entendre, les mesures qui y figurent formeraient un ensemble cohérent au regard de l’objectif de mixité sociale poursuivi. Entretien.

Ce texte marque-t-il une rupture dans l’approche de la politique du logement, notamment par rapport à la logique de l’Anru ?

Le pari du PNRU1 était de transformer l’urbanisme et le parc de logements des quartiers prioritaires pour disperser les ménages pauvres et attirer d’autres ménages qui l’étaient moins. Le projet de loi prend acte de l’échec de cette stratégie aménageuse centrée sur les seuls quartiers de la politique de la ville (QPV) : il traite à la fois de la construction et des attributions HLM, à l’échelle des agglomérations cette fois-ci.

En prévoyant l’attribution de 25% des logements sociaux hors QPV au quart des ménages les plus pauvres, il s’attaque aux causes de la ségrégation, qui trouve son origine dans les quartiers riches et non seulement aux conséquences visibles dans les quartiers pauvres.

Mais cette obligation risque de tuer la dynamique de construction : c’est parce que les maires maitrisaient, de fait, les attributions de logements sociaux qu’ils ont accepté de se conformer aux obligations de l’article 55 de la loi SRU. Continueront-ils à le faire s’ils doivent loger des populations qu’ils jugent indésirables dans leur commune ?

On peut aussi regretter que l’objectif de mixité sociale soit une nouvelle fois abordé à partir du seul parc HLM, en laissant de côté le parc privé et donc les problématiques liées au logement social de fait, au découpage pavillonnaire ou encore à l’habitat dégradé. Enfin, on ne peut qu’être préoccupé par les amendements votés en commission – contre l’avis du gouvernement – qui limitent l’accès des pauvres aux QPV et remettent donc en cause le droit au logement au nom de la mixité sociale.

Pensez-vous que le durcissement des conditions d’applications de l’article 55 de la loi SRU peut-être efficace ?

On est là dans le registre symbolique. Les préfets ne vont pas se substituer aux maires pour accorder les permis de construire de logements sociaux. Ils peuvent le faire sur quelques opérations dans une logique d’affichage, mais les services déconcentrés de l’Etat ne disposent plus des ressources humaines et de l’expertise nécessaires pour le faire à grande échelle.

Plus fondamentalement, un préfet n’agit pas contre les maires : leurs relations sont toujours faites d’arrangements. En la matière, le projet de loi est emblématique de la tension actuelle entre logiques de retrait et de retour de l’Etat : d’un côté, ce texte organise un approfondissement de la décentralisation via les intercommunalités, de l’autre, il marque le retour de l’Etat avec son pouvoir de substitution pour délivrer les permis de construire et la reprise en main du contingent préfectoral qui avait été délégué aux collectivités.

L’articulation entre ces deux mouvements n’est pas pensée, et il est très probable que les parlementaires vont s’employer à détricoter ces mesures coercitives, ou à introduire des dispositions qui permettent de les neutraliser au niveau intercommunal.

Quelles pourraient être les vertus principales de ce projet de loi ?

Des mesures très techniques y figurent qui devraient permettre d’améliorer la connaissance du parc social, de la demande HLM et des attributions. Ce texte va donc introduire de la transparence dans un système opaque, faciliter la tenue de débats raisonnés sur les politiques de l’habitat à l’échelle intercommunale ainsi que la territorialisation fine des mesures nationales. Mais il faudra du temps pour que ces avancées se concrétisent.

On peut se féliciter que la loi se soucie pour une fois du long-terme, mais à court terme, le risque d’un coup de frein sur la construction et les attributions de logements sociaux aux ménages pauvres dans les QPV est réel. Sans y apporter de réponse, les consultations autour de ce texte et les débats en commission ont également permis de faire émerger une question longtemps tabou, celle de la décroissance urbaine.

Dans les villes moyennes en déclin, les enjeux en matière d’habitat sont très différents de ceux des métropoles et des grandes agglomérations, et les ressources financières et d’ingénierie disponibles localement pour y répondre sont limitées. La discussion au Parlement permettra peut-être d’inscrire cet enjeu sur l’agenda politique national.

Que vous inspirent  les volets « Citoyenneté » et « Egalité réelle » de ce projet de loi ?

A l’instar des lois de finances, il y aura eu dans ce quinquennat une loi « Politique de la ville » initiale et un texte rectificatif. La loi Lamy de février 2014 privilégiait une approche remontante et promouvait la « co-construction » : les habitants étaient donc présentés comme parties-prenantes de la résolution des problèmes des quartiers populaires.

Le projet de loi Egalité et citoyenneté – qui trouve son origine dans les tueries de 2015 et la sortie de Manuel Valls sur « l’apartheid » – tourne le dos à cette approche. C’est un texte très descendant, qui ne fait aucune référence aux contrats de ville négociés localement et dans lequel les minorités concentrées dans les quartiers HLM apparaissent au mieux comme la cause du problème, au pire comme une menace pour le reste de la société française.

Malgré son intitulé ambitieux, ce projet de loi ne comprend aucune mesure sérieuse de lutte contre les discriminations ethno-raciales, au risque de vider de sens les termes « Egalité » et « Citoyenneté » pour les millions de français qui en souffrent.

Justement, la réduction des inégalités n’incombe-t-elle pas plutôt à la loi Lamy et à ces fameux « contrats de ville » 2015-2020 ?

Avec la loi Lamy, on en est revenu à l’approche qui était celle des contrats de ville 2000-2006 : mobiliser toutes les institutions publiques et leurs politiques de droit commun autour d’un projet partagé de réduction des inégalités socio-spatiales à l’échelle de l’agglomération. Formellement, c’est un succès : plus de 400 contrats de ville intercommunaux ont été signés, auxquels participent des institutions comme l’Education nationale ou Pôle Emploi qui avaient jusqu’à présent cultivé leur autonomie vis-à-vis de la politique de la ville.

Mais les engagements pris par les uns et les autres demeurent, comme par le passé, très flous, et on voit mal comment ces contrats de ville pourraient transformer des politiques publiques qui sont structurellement défavorables aux quartiers populaires. D’autant plus que les administrations étatiques comme les collectivités sont soumises à de fortes contraintes budgétaires, qui ne facilitent pas le redéploiement de leurs politiques vers ces quartiers.

Mais les élus locaux comme les hauts-fonctionnaires d’Etat ont-ils vraiment le choix, aujourd’hui, étant donné que la loi les y oblige ?

La loi affiche un objectif de réduction des inégalités et de mobilisation prioritaire du droit commun en faveur des QPV, mais en l’absence de dispositifs de suivi des moyens mobilisés et de sanction de ceux qui ne joueraient pas le jeu, on ne peut pas parler d’obligation. Le slogan du « retour de l’Etat dans les quartiers » ne peut masquer la tendance lourde au retrait étatique des territoires, qui s’est accéléré avec la RGPP puis la MAP, et qui s’illustre quotidiennement par la rationalisation des cartes judiciaires, policières, hospitalières, postales, etc.

Toute l’histoire de la politique de la ville nous rappelle qu’il s’agit d’une politique marginale, qui ne pèse pas lourd face aux autres politiques sectorielles et qui peine à les infléchir. Au mieux, on peut espérer qu’elle parviendra à assurer le maintien de la présence et des moyens des services publics dans les quartiers prioritaires, ou à limiter leur réduction par comparaison aux coupes drastiques à l’œuvre dans d’autres territoires…

Elus locaux et professionnels s’inquiètent d’une recentralisation de la politique de la ville…

Ils n’ont pas forcément tort. On assiste depuis une dizaine d’année à un processus de démolition de l’Etat territorial, qui s’accompagne de sa reconstruction au niveau central, autour d’agences dont les modes d’interventions sont en apparence plus respectueux de l’autonomie des collectivités mais qui encadrent fermement leur action.

L’approfondissement de la décentralisation et les réformes de l’Etat ont transformé les relations entre pouvoir central et pouvoirs locaux. Plutôt que d’imposer par la loi ou de négocier dans le cadre de contrats, l’Etat laisse désormais aux villes la responsabilité de la définition et de la mise en œuvre d’un nombre croissant de politiques. Mais il parvient à orienter leur action par des mécanismes d’incitation financière, des appels à projets compétitifs ou des labels qui conduisent les villes à déployer, en toute liberté, des projets en tout point conformes aux volontés nationales.

Concrètement, à quelles politiques publiques faites-vous référence ?

Cette logique de « gouvernement à distance » s’est d’abord déployée dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU). Elle s’est depuis étendue à l’ensemble des programmes d’investissement de l’Etat, appuyés sur des appels à projets qui mettent en concurrence les territoires pour l’accès aux ressources nationales, à l’instar de la prévention de la délinquance ou de la revitalisation des centre-bourgs.

Et le mouvement se prolonge désormais avec la multiplication des labels par lesquels l’Etat distingue certains territoires, en les érigeant en modèles. Bien que les ressources mises en jeu soient purement symboliques, ces labels sont d’une redoutable efficacité. Ils pèsent sur les priorités des villes et parviennent à organiser la mobilisation de multiples acteurs territoriaux dans le sens attendu par le pouvoir central, comme on le voit avec les éco-quartiers ou les écosystèmes numériques de la FrenchTech.

Au passage, il faut souligner que cette logique de mise en concurrence des territoires va à l’encontre de l’objectif « d’égalité des territoires », qui n’aura été qu’un slogan de campagne. Car dans ce régime néolibéral de compétition inter-territoriale, les collectivités les plus puissantes, dotées d’importants moyens d’ingénierie disposent d’avantages concurrentiels évidents. L’Etat compense donc de moins en moins les inégalités territoriales : il arrose là où c’est déjà mouillé !

Ce décalage constant entre, d’un côté, les discours sur la constitution d’une société plus inclusive et, de l’autre, l’absence d’actes concrets de l’Etat, ne prépare-t-il pas le terreau des extrémismes, voire des recruteurs de djihadistes ?

Le renforcement des inégalités socio-spatiales est effectivement préoccupant sur ce plan. Mais la volonté d’enrôler la politique de la ville dans la lutte contre le terrorisme me parait tout aussi préoccupante. Les professionnels de la politique de la ville ont été sommés de rédiger en urgence des « plans de lutte contre la radicalisation » intégrés dans les contrats de ville, et de fournir des renseignements sur les signes de radicalisation dans les quartiers.

Les enseignants, les éducateurs, les travailleurs sociaux, sont donc utilisés comme des auxiliaires des services de renseignement, comme s’ils pouvaient pallier les défaillances de ces derniers qui ont perdu tout ancrage dans les quartiers populaires depuis la réforme du renseignement de 2008. Comme l’ont noté de nombreux spécialistes des politiques de lutte contre la radicalisation, cette instrumentalisation risque d’être contreproductive à long-terme en matière de prévention. Car elle met en péril, finalement, les relations de confiance que ces professionnels doivent construire avec leurs publics pour réaliser leurs missions.

Que faudrait-il faire, alors, pour prévenir plus efficacement la radicalisation islamiste ?

Je n’ai pas d’expertise particulière en la matière, mais je suis frappé de voir que les attentats n’ont pas conduit à une mise en débat du renseignement intérieur dont les dysfonctionnements sont pourtant frappants, ou d’une politique étrangère qui combine des opérations militaires aventureuses et le soutien intéressé aux pires dictateurs de la planète.

Le gouvernement s’est enfermé dans des postures martiales, et certains de ses membres ont tenu des propos stigmatisants, désignant les quartiers concentrant les minorités comme des terreaux du terrorisme. Je trouve préoccupante la radicalisation d’un gouvernement qui défend une laicité de combat, et plus largement l’incapacité des élites politiques françaises à reconnaître les organisations communautaires dans une France multiculturelle. De façon tout à fait pragmatique, n’aurait-on pas eu intérêt à reconnaître ces communautés, à soutenir les organisations et les initiatives qui en sont issues, pour en faire des relais de la lutte contre la radicalisation, plutôt que de crier au communautarisme à tout bout de champ ?

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  1. 1. djam 05/07/2016, 22h49

    article intéressant

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