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Trois postures : travailler avec des énarques…

Publié le • Par • dans : Dossiers d'actualité

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Dans les territoires, au sein de la même collectivité ou en administration centrale, énarques et territoriaux travaillent de plus en plus souvent ensemble. Avec des différences qui s’estompent. Et des différends qui demeurent.

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Haute fonction publique : le match Ena-Inet pour piloter les territoires

 

… En tant que subordonné

«D’un côté, une arrogance plutôt marquée, de l’autre, l’incommensurable frustration devant des dizaines de postes de direction générale échappant à la profession malgré la création de l’Inet… Telles étaient les relations énarques-territoriaux dans les années 90 », se souvient Denys Lamarzelle, ancien directeur du département de la Côte-d’Or, à présent consultant.

Des interactions graduées

Le tableau a-t-il changé ? Certes, fini ce temps où « certains sous-préfets cachaient à leurs homologues leurs origines territoriales », rapporte aussi Denys Lamarzelle, qui fut formateur à Lognes au centre de formation du ministère de l’Intérieur. Et nous ne sommes plus – tant s’en faut – devant « deux mondes qui se rejettent ». Place aux échanges au sein d’un même écosystème public. N’empêche que selon les positionnements, ces interactions relèvent encore de gradations biologiques fort diverses allant de la compétition au mutualisme. En attendant la symbiose. Il est vrai que c’est dans les fratries que se nouent les relations les plus complexes !

Eric Pélisson assure ne pas l’avoir dit… Néanmoins, lorsque, le 2 mai 2016, « Le Courrier Picard » titre « Je n’arrive pas ici avec de gros sabots d’énarque », il reflète bien le sentiment souvent suscité par la nomination d’un tel haut fonctionnaire à la tête d’une collectivité. D’ailleurs, l’intéressé, lui-même, ancien directeur de la formation de l’Ena et désormais donc directeur général des services de Saint-Quentin (57 300 hab., Aisne), en convient : « Il y a nécessité à restaurer l’image des énarques qui, pour être liée aux connaissances, reste aussi trop associée à celle d’une certaine autosatisfaction. » D’où, depuis peu, un concours et une formation partiellement réorientés vers le savoir-être et le management.

L’obéissance contre l’adhésion

L’évolution était impérative, si l’on en croit François, DRH territorial, livrant une comparaison sans concession des deux modes de direction qu’il a successivement rencontrés à la tête de sa commune, « des modes symbolisés par des Codir passés de grandes séances de stratégie collective à de simples réunions d’information et de consignes données de façon descendante ».

Rare élève de l’ENA à avoir choisi un stage en territoriale, Rémi Bochard le confirme volontiers après sa découverte de la sphère publique locale : « Les collectivités sont dans la volonté de parcours coconstruits, avec les agents comme les usagers, alors que l’administration de l’Etat observe encore une approche très top-down ». En clair, « l’ENA incarne l’obéissance quand la FPT s’attache à l’adhésion », résume Thierry, DGS d’une ville d’Aquitaine – Limousin – Poitou-Charentes.

Des spécificités complexes à saisir

Ces distorsions, qui ne sont pas sans parfois créer des tensions dans les équipes, tiennent à des « différences consubstantielles », selon Sophie, administratrice territoriale, rompue à l’exercice directorial de grandes collectivités : « Les uns relèvent d’une formation très théorique ouvrant sur une carrière aux perspectives toutes tracées en fonction de l’ancienneté post-école, les autres sont des professionnels du management stratégique et opérationnel dont le parcours pourra n’être en rien linéaire. » Entendez par là qu’il faut aux territoriaux intégrer la relativité, en acceptant leur remise en cause, à tout moment possible, par les agents dont ils sont en proximité immédiate comme par les élus avec lesquels se noue la confiance.

Ou pas ! Car, « on ne le dira jamais assez, insiste Alain, à la tête d’une métropole, la spécificité du métier territorial tient dans sa double gouvernance – politique et administrative. Or, pour un fonctionnaire d’Etat, cette construction complexe est difficile à appréhender, accessible seulement par l’expérience ». Ce que certains font d’ailleurs fort bien, se fondant alors dans le moule qu’ils enrichissent de leurs propres caractéristiques, parmi lesquelles « cet esprit brillant et cultivé, ces solides capacités d’analyse et cette expertise technique sans égale » que citent unanimement – et non sans respect – l’ensemble des administrateurs territoriaux ayant exercé sous leur responsabilité.

Au point que Denys Lamarzelle le soutient : « Que ce soit en qualité de collaborateur ou de syndicaliste, je n’ai jamais vu, à terme, de différence managériale flagrante. Ils savent être aussi bons que nous… Et, parfois, aussi mauvais ! »

… En tant qu’homologue

DGS de collectivités voisines, DGA ou à la tête d’importants pôles opérationnels au sein de la même structure…, de plus en plus de territoriaux ont des énarques comme homologues. Et « c’est tant mieux », selon Bertrand Figuet, enthousiaste, certain d’y voir « justement, la chance d’une fonction publique territoriale assez intelligente pour s’offrir la richesse de sources de recrutement variées et complémentaires ».
Et le DGA de la région Auvergne – Rhône – Alpes d’ajouter : « Certes, les uns sont davantage rompus au management de terrain, les autres plus habiles dans la gestion administrative et financière, et dans les relations avec l’extérieur, mais chacun apprend ainsi de l’autre et, in fine, il existe moins de différences d’attitude entre les deux univers qu’entre les deux générations X et Y ! »

Quelques frottements sémantiques

Karine, DGA elle aussi régionale, tempère : « Encore faut-il que le collègue en question exerce dans la mouvance territoriale depuis assez longtemps pour accepter que la décision finale revienne à l’élu… Voire que, pour des raisons propres à ce dernier et/ou au territoire, elle ne soit pas conforme au conseil technique formulé ! » Elle s’explique : « Si nous, cadres d’Etat et territoriaux, possédons désormais un vocabulaire commun, nous ne nous octroyons pas les mêmes libertés avec la langue. Un ordre ministériel ou une circulaire laisse aux fonctionnaires chargés d’appliquer la règle des interstices où se faufiler ; en collectivité, on se doit, au contraire, d’être au plus près de la pensée et de la décision politique. »

Des approches différentes qui ne sont évidemment pas sans conséquences entre collègues dont l’exercice collégial et transversal est devenu la règle. Et cela sans compter « cette légère propension, anodine mais parfois agaçante, à vouloir accaparer la lumière, quand le territorial, par nature, se tient dans l’ombre », ajoute dans un demi-sourire Sophie, cadre départementale, posant là une posture « sans doute aussi héritée d’une formation où le classement fait foi et loi quand l’Inet promeut beaucoup le collectif ».

Sûrs d’eux et de leur carrière

« Les énarques sont persuadés d’avoir, dans la meilleure école, reçus, par le meilleur enseignement, les meilleures clés pour décrypter le monde », renchérit un autre ancien de l’institut de formation territorial strasbourgeois. De là, donc, à se penser les meilleurs tout court, il n’y a qu’un pas que certains franchissent, « d’autant plus imperméables au doute que leur statut leur promet un déroulement de carrière sans heurt – où qu’ils soient – quand le nôtre n’exclut pas les décharges de fonction et les difficiles mutations », rappelle-t-il en guise d’explication. Et la formation mutualisée qu’Ena et Inet poursuivent ensemble depuis seizeans pourrait bien y avoir aussi sa part de responsabilité, avec des modules qui, échappant au classement, lancent en sous-main, dès les bancs de l’école, leur message quelque peu dépréciatif.

Unité de vue avec les services déconcentrés

Encore épidermiques en « centrale », les relations énarques-territoriaux s’avèrent désormais fluides et collaboratives avec les services déconcentrés de l’Etat : « C’en est fini des postures de donneurs de leçons. Ce sont dorénavant des partenaires de proximité aidant », assure volontiers Bernard Dimon, DGS de l’agglomération du Grand Paris Sud (24 communes, 337 000 hab., Essonne et Seine-et-Marne.). A cet idyllique tableau, deux raisons… D’abord, « la montée en puissance d’une administration territoriale dont les compétences ne peuvent plus être ignorées sur le terrain », avance-t-il. Mais compte aussi « l’atrophie des services de l’Etat, peu à peu vidés de leurs substances, qui favorise l’expertise du côté de la FPT », ajoute l’un de ses collègues charentais.

Un même regard - « Il ne faut pas sous-estimer la part prise par la dimension de la collectivité ou celle de son élu à cette belle parité », comme le suggère un directeur général métropolitain. Mais c’est donc une réalité : « Si les points de vue peuvent différer depuis nos positionnements respectifs, nous regardons, à présent, les situations avec les mêmes yeux », résume le directeur général des services charentais… Et d’évoquer « une complicité derrière le vouvoiement républicain quand, du fait des mouvements institutionnels, le tutoiement peut, aujourd’hui, dissimuler des rapports de plus en plus crispés entre collègues d’un même territoire ».

 

Cohabitation explosive dans les services centraux

« Je crois à la mixité des profils, entre agents de l’Etat et fonctionnaires territoriaux dans les ministères », déclarait la secrétaire d’Etat chargée des Collectivités territoriales, Estelle Grelier, lors du congrès des administrateurs territoriaux qui se tenait mi-avril à Nice.

Las… Productive en effet sur le terrain des collectivités, la cohabitation semble bien moins évidente dès lors qu’un ancien de l’Institut national des études territoriales débarque sur le territoire des énarques. Ainsi immergée depuis peu dans le monde des chambres régionales des comptes, Laura découvre, non sans anicroches, le fonctionnement de ces nouveaux collègues dont « l’école de formation est le composant premier de la personnalité. C’est un club, vous en êtes ou pas, et on vous le fait sentir ! » lâche-t-elle. Même choc pour cet autre territorial qui « redécouvre » les fonctionnaires d’Etat à la faveur d’un détachement en administration centrale : « Leur défiance vis-à-vis des élus et fonctionnaires locaux est teintée de suspicion quant au clientélisme des premiers et à la complaisance des seconds. »

Défiance et condescendance - Trente ans après la création de la fonction publique territoriale, l’administration d’Etat parisienne continuerait donc de toiser la « cousine de province », « alors même qu’elle accuse des années de retard sur les organisations locales, en termes de management et de gestion des RH ! » s’agace le « transfuge » qui le concède, « certes, ce sont des mécaniques intellectuelles sans pareil pour s’approprier la matière… Mais faire de la production normative n’a jamais été faire de l’action publique », conclut-il.

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