Logement

Les programmes locaux de l’habitat à un tournant

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L'Assemblée des communautés de France a présenté le 13 mai une étude - état des lieux sur sur les programmes locaux de l'habitat, alors que la loi ALUR a renforcé leur contenu et leur rôle. De plus en plus mis en œuvre par les intercommunalités, y compris par celles qui n'en ont pas l'obligation, le PLH a des contenus variés selon les territoires. Il est dans tous les cas un instrument de construction du projet commun, et de renforcement de l'intercommunalité.

Créés de façon facultative par les lois de décentralisation Deferre de 1983, les programmes locaux de l’habitat, qui pouvaient alors être mis en œuvre au niveau communal ou intercommunal, deviennent obligatoires en 1999, avec la loi Chevènement du 12 juillet 1999, pour les communautés urbaines et les communautés d’agglomération dotées d’une compétence obligatoire d’équilibre social de l’habitat. La loi responsabilités locales du 13 août 2004  affirme les intercommunalités comme chefs de file en matière d’habitat, en leur confiant une nouvelle responsabilité optionnelle, la délégation des aides à la pierre de l’Etat, conditionnée au fait que l’interco dispose d’un programme local de l’habitat. C’est  à partir de ce moment que les PLH vont connaître un véritable développement, alors que parallèlement plusieurs textes étoffent leur contenu – comme la loi SRU qui fait du PLH l’outil de mise en œuvre des objectifs de production sociaux pour atteindre les 20% fixés par la loi SRU. La loi Molle du 25 mars 2009 lie même le plan local d’urbanisme au PLH, en prévoyant que lors qu’un PLU est élaboré par l’EPCI sur l’intégralité de son territoire, un volet habitat doit y  être intégré, une disposition rendue facultative par la loi ALUR. Celle- ci transfère la compétences d’élaboration du PLU à l’intercommunalité, sauf opposition d’une minorité de blocage, tandis que le caractère opérationnel du PLH est renforcé, et l’intercommuanlité rendue pilote des politiques d’attribution des logements sociaux.

Au 31 décembre 2014, selon les chiffres du ministère du Logement, 646 intercommunalités s’étaient emparées du dispositif de programme local de l’habitat – 376 étaient exécutoires, les autres étant en cours d’adoption, rapporte l’étude réalisée par l’agence Espacité pour l’Assemblée des communautés de France. 70% de la population est donc couverte par ce dispositif, mais seulement 28% des communes. Leur développement plus récent s’est fait dans trois régions en particulier : l’Aquitaine, la Basse-Normandie et la Picardie. La moitié des PLH élaborés ou en cours d’élaboration sont le fait d’initiative locale, les territoires visés n’étant pas soumis à une obligation réglementaire.

Document opérationnel ou purement réglementaire ?

En ce qui concerne le contenu du PLH, certains sont dans un respect strict des dispositions du code la construction et de l’habitat, tandis que d’autres adaptent le contenu en fonction de leur contexte local. « Pour les communautés en secteur tendu, le PLH s’envisage ainsi comme un document de régulation et d’encadrement du marché local », note le rapport. En secteur détendu, le développement de l’attractivité résidentielle est mentionné comme un enjeu par un répondant sur deux, la thématique de l’attractivité du territoire étant importante sur ces territoires. L’ancienneté de la démarche du PLH en marque aussi le contenu : les collectivités plus confirmées en la matière – et qui disposent de plus d’effectifs – ont plus tendance à l’innovation et à l’expérimentation. Dans le socle commun d’actions, on trouve la question de la production de l’offre de logements, notamment sociaux, la question du parc existant et de la lutte contre la précarité énergétique, ou celle du développement d’une offre de logements en accession à la propriété maitrisée.

La portée stratégique et opérationnelle des documents est assez variable, selon la maturité de la coopération entre les acteurs de l’habitat. A ce sujet, un chapitre de l’étude est consacré à la gouvernance des programmes locaux de l’habitat : celle-ci repose sur un trinôme Intercommunalité-commune-Etat, auquel sont associés en 2ème rang les organismes HLM, et en 3ème rang, de façon plus marginale, les autres opérateurs, y compris fonciers, la sphère sociale, voire les citoyens. Ainsi les pratiques collaboratives préexistantes sont déterminantes, de même que le degré d’intégration communautaire. « La mobilisation des uns et des autres est généralement assez forte dans la phase de diagnostic, puis se délite en phase d’orientation stratégique et de programmation, résume Ann-Katrin Le Doeuff, directrice générale déléguée d’Espacité. la personnalité de l’élu et sa capacité à rassembler est très déterminante, de même que la légitimité des services habitat et leur positionnement dans l’organigramme dans la collectivité ». Des questions restent sensibles pour les élus communaux, comme l’exercice du droit des sols, ou la question des équilibres sociaux au travers des politiques d’attribution des logements sociaux. L’étude a classé les PLH en trois catégories, en fonction de l’intensité du partenariat entre acteurs :

  • le PLH réglementaire, avec une appropriation locale très faible. Pour ne pas heurter les communes, les engagements vis  à vis de l’Etat sont faibles ;
  • le PLH régulateur : il affirme l’interco comme la véritable autorité organisatrice du logement, dans le rapport avec les communes et les opérateurs ;
  • enfin au milieu, le PLH directeur, qui donne du sens à des actions communes, mais qui sont portées par les communes.

Un accélérateur pour l’intercommunalité

En terme de bilan, l’étude démontre que le PLH est le catalyseur d’une intelligence plus collective, il a permis une sensibilisation croissante des élus à la politique intercommunale, et représente une pierre sur le chemin de l’intercommunalité de projet. Il amène les collectivités à avoir une connaissance plus fine de leur marché et des besoins de leur territoire, en vue de le réguler.

Alors que le financement du logement social est en cours de réforme, avec la création du fonds national des aides à la pierre, dont le décret est en cours d’examen au conseil d’Etat, les programmes locaux de l’habitat seront un instrument utile pour une meilleure territorialisation de la répartition des aides. Le projet de loi Egalité et citoyenneté rend désormais les intercommunalités responsables des politiques d’attribution des logements sociaux, via la conférence intercommunale du logement, et là encore le PLH pourra être un instrument au service d’une meilleure connaissance du terrain et des politiques de peuplement, et de l’atteinte des objectifs d’attribution des logements sociaux.

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