Prévention des risques

Dispositifs de sauvegarde : comment les communes doivent s’organiser

| Mis à jour le 23/09/2016
Par et , fondateur du Pavillon Orange, Haut Comité français pour la défense civile

Source : Technicites 
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La loi du 13 août 2004, dite de modernisation de la sécurité civile, confie la sauvegarde des populations aux maires et les incite à y impliquer le citoyen. Les services municipaux sont-ils pour autant exclus de la sauvegarde ? Que nenni ! Ils en sont même le cœur.

cet article fait partie du dossier

Inondations : apprendre à prévenir et à gérer le risque

La loi de modernisation de la sécurité civile confie la sauvegarde des populations aux maires et les incite à y impliquer le citoyen.

« Je ne me prépare pas, je gémis déjà », a dit Léonard de Vinci. Or, trop de communes gémissent encore pour ne pas inciter les services municipaux à s’y impliquer.

La fin d’un modèle

La loi de 2004 est le fruit des retours d’expérience des tempêtes de fin 1999, de l’explosion de l’usine AZF de Toulouse, des inondations de 2002, des feux de l’été 2003. Elle sonne la fin de plusieurs décennies où l’État protecteur berçait le citoyen dans l’insouciance.

Le citoyen devient le premier acteur de sa sécurité. Orsec fait peau neuve pour devenir l’organisation de la réponse de sécurité civile : tous ensemble, chacun avec ses capacités sous la coordination du préfet. Les services régaliens, les opérateurs, les industriels, les établissements scolaires, les municipalités doivent s’organiser, se préparer, se connaître mutuellement, s’entraîner et s’exercer en commun.

De nouveaux dispositifs

Pour les municipalités, l’accent est mis sur le nouveau venu – le citoyen – à travers la création des réserves communales de sécurité civile (RCSC), l’appel aux citoyens ressources (professionnels se mettant à disposition dans le cadre du PCS) ou encore la promotion du plan familial de mise en sûreté (PFMS). Mais les services municipaux sont confortés dans leurs missions.

Le PCS fera intervenir les agents dans des conditions non habituelles, parfois insolites. Ces interventions doivent donc être préparées par des formations individuelles complémentaires puis faire l’objet d’entraînements progressifs. Des exercices valideront utilement les planifications du PCS et l’entraînement des équipes.

Reconnaitre le travail des agents sur le terrain

Jean-Paul Lecoq, maire de la commune de Gonfreville-l’Orcher ayant reçu le Pavillon Orange (le Pavillon Orange est un label décerné par le Haut Comité français pour la défense civile aux communes qui répondent à des critères en termes de sauvegarde et de protection des populations face aux risques et menaces majeurs, NDLR) en 2009, s’est ainsi adressé à ses agents : « C’est la reconnaissance de vos travaux obscurs ». La lumière, quand elle brille, est braquée sur l’implication de la population. Mais sans le travail obscur des agents municipaux, point de lumière.

La sauvegarde n’est pas le secours qui reste du ressort des services régaliens. La sauvegarde s’étend de la prévention au rétablissement de la vie normale après une catastrophe, en passant par l’accompagnement et l’assistance de la population sinistrée.

Préparer l’intervention pour le jour J

Le responsable des affaires communales : les mémentos de la sécurité civile et des préfectures préconisent la désignation d’un responsable des affaires communales (RAC), équivalent du commandant des opérations pour les secours (COS). Le RAC est généralement le directeur général des services. Il a pour mission d’assurer la préparation (prévention-protection) de la commune et d’assurer la disponibilité du dispositif d’intervention.

Le jour J, sous la direction opérationnelle du maire, il priorise les actions prévues dans le PCS et coordonne les équipes. Nul mieux que celui qui dirige au quotidien les services, prépare les décisions prises en conseil municipal et côtoie les services régaliens, ne peut proposer stratégie et tactiques au maire, et conduire les opérations de sauvegarde en liaison avec le COS.

Distribuer judicieusement les rôles

Le service sauvegarde : ce service prend de nombreuses dénominations selon les municipalités. Peu importe, l’essentiel étant qu’un service assure la fonction et les missions inhérentes de planification, de programmation, de préparation, d’organisation, de suivi… des actions qui seront évoquées partiellement ci-après.

Les autres services : la sauvegarde est un domaine transverse. Elle implique tous les services. S’il est fait appel à chaque service dans le cadre de ses attributions quotidiennes pour préparer la commune, il leur sera peut-être demandé d’intervenir selon des protocoles inhabituels qui devront néanmoins être maîtrisés.

Les services municipaux : préparation du dispositif communal

Ne pouvant être exhaustif tant les bonnes pratiques sont nombreuses, trois des domaines prioritaires pour une préparation efficiente de la commune ont été retenus à titre d’exemples.

1. Participation à la rédaction du PCS

Le PCS, tel qu’explicité par les mémentos, est un excellent guide pour les municipalités. Il n’est pas un dossier de plus qui rejoindra un tiroir mais une démarche accessible pour des élus et agents peu habitués au domaine opérationnel. C’est un fil d’Ariane rigoureux. Tous les services doivent rédiger leur partie. Ainsi, ceux qui auront à conduire les opérations de sauvegarde évalueront les risques et menaces locaux, les enjeux et les conséquences.

La parfaite connaissance de l’état des lieux est indispensable pour être efficient lors d’une catastrophe. Suite à cette première phase, le PCS planifie l’architecture de prévention en cohérence avec les plans de prévention des risques technologiques et naturels éventuels. Nous reviendrons ci-après sur l’implication des services dans les préventions et protections. Comme on ne peut se prévenir et se protéger de tout, le PCS établit, face à chaque risque, un voire plusieurs plans. Ces plans seront la bouée de secours ou du moins le fil guide du poste de commandement communal (PCC). Plus ils auront été établis par ceux qui auront à les mettre en œuvre, mieux ils seront appliqués dans l’esprit.

Au-delà des plans, il est indispensable que chaque agent rédige, sous contrôle de son chef de service, ses fiches opérationnelles : fiche réflexe et fiche action. Leur rédaction par l’intéressé permet de déterminer les formations complémentaires qu’il doit suivre et se révèle être un excellent anti-stress, car celui qui sera confronté à l’insolite, aura envisagé à froid les différentes solutions.

Les agents intercommunaux s’engagent dans la sauvegarde

La sauvegarde relève des maires. Néanmoins, certaines intercommunalités s’impliquent. Elles ne se substituent pas aux communes mais leur apportent soutien et appui. Certaines se sont même dotées d’un PICS (plan intercommunal de sauvegarde).
Prenons l’exemple de la communauté d’agglomération Caux Vallée de Seine. Son PICS date de 2009 et vise à :

  • mettre à disposition les moyens humains et matériels intercommunaux ;
  • réaliser les compétences qui lui sont transférées par les communes ;
  • développer l’entraide entre communes sinistrées et communes ressources.

Comme l’explique Pascal Seyer, directeur de la protection de la population : « afin de répondre à ses missions, la communauté d’agglomération a créé une unité de soutien intercommunale armée d’agents volontaires ayant signé un engagement qui les couvre pour des missions hors de leur contrat de base ». Leurs missions : la surveillance (bassins d’orage, etc.), le nettoyage des routes, l’appui à la gestion de crise (cartographie, téléphonie…), le soutien logistique, etc.
D’autres PICS ont pris en compte la planification du relogement, la gestion des renforts (RCSC, associations, volontaires…).
Toutes les initiatives légales et réglementaires, approuvées par l’ensemble des maires, bien planifiées et coordonnées, faciliteront la sauvegarde de la population.

 

2. Mise en place de la prévention et des protections

Même si la prévention des risques est de plus en plus gérée par des agences de bassin, chaque municipalité doit néanmoins s’y impliquer, d’autant que certains risques relèvent exclusivement de la commune. Amiens (Somme) doit ainsi se préoccuper des carrières de craies souterraines creusées au fil des siècles sous la cité. Carole Merle, technicienne risques majeurs, précise : « Ces carrières font l’objet de surveillances régulières. En amont de certains travaux en surface, des études sont menées. En cas de risque de fontis, des travaux de consolidation ou de comblement sont réalisés. »

Les protections municipales sont du domaine des services tant dans leurs études, leurs réalisations et surtout dans leurs maintenance et suivi. Les protections individuelles, certes du ressort des propriétaires, sont contrôlées par les services.

3. Sensibilisation et information de la population

La loi de 2004, nous l’avons vu, implique le citoyen dans la sauvegarde et promeut son volontariat au service de la communauté. Belle volonté qui, après douze ans, présente des résultats très disparates. Ce qui est certain c’est qu’il est illusoire de vouloir sensibiliser la population et d’obtenir sa participation si les élus et les agents ne sont pas porteurs du projet. Chaque agent doit donc connaître les dispositions du PCS. Certains d’entre eux devront intervenir selon leurs fiches opérationnelles tandis que les autres assureront le bon fonctionnement de leur service public selon le plan de continuité d’activité (PCA).

Les municipalités doivent en particulier diffuser un document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim). Le citoyen y trouve une information sur les risques et menaces qui pèsent sur son territoire, sur les préventions et les protections (en place et planifiées) ainsi que sur le dispositif municipal, sur la diffusion des alertes, sur les bons comportements qu’il doit adopter et sur les bons gestes à réaliser. Enfin, il y est invité à s’investir.

Rédiger pour être lu

Un bon Dicrim doit être lu. Pour être lu, il doit en donner l’envie. Une bonne pratique consiste à distribuer une petite plaquette agréable à consulter appelant à en savoir plus en consultant le Dicrim disponible sur le site de la mairie, à l’accueil de la mairie, des campings, des hôtels… ou remis sur simple demande. L’ensemble des services est appelé à participer à l’élaboration de ce document et à son actualisation régulière. Certaines municipalités font distribuer le Dicrim aux gérants des établissements recevant du public, des clubs, commerces, etc., par la police municipale. C’est une bonne pratique qui affirme l’importance du document.

Saint-Étienne (Loire) a réalisé un Dicrim interactif, qui permet à chaque habitant de se focaliser directement sur sa propre situation puis, s’il le désire, d’ouvrir son champ d’investigation. Le citoyen y trouve des photos, des vidéos, des cartes et même des documents historiques. Grégory Celle, responsable de la sauvegarde communale, témoigne : « La sauvegarde des populations mobilise l’ensemble des services municipaux stéphanois. Le Dicrim interactif, dont 9 750 internautes consultent 15 000 pages en moyenne annuelle, est un produit bien utile, parfait exemple de ces travaux transverses. »

Une page d’écran du Dicrim interactif de Saint-Étienne.

Une page d’écran du Dicrim interactif de Saint-Étienne.

Cibler les jeunes

L’une des bonnes pratiques en ce domaine est la réalisation d’un Dicrim « jeune ». Non pas un Dicrim pour les jeunes mais un Dicrim réalisé par eux (souvent en projet éducatif de CM2). Excellente pédagogie pour former le citoyen de demain et pénétrer les foyers plus enclins à lire l’œuvre de l’enfant que celle du maire. Mais là aussi, les services sont attendus pour assister le corps enseignant.

Les municipalités doivent mettre en place des repères de crues.

Totem de Feyzin qui indique brièvement comment agir en cas d’alerte.

Totem de Feyzin qui indique brièvement comment agir en cas d’alerte.

Certaines vont au-delà de cette obligation légale. Ainsi, Feyzin (Rhône) a implanté des totems à l’attention de ses habitants gagnés par le stress de l’alerte mais aussi à l’intention des touristes. Fourques (Gard) a érigé un « rhônomètre » en belles pierres du pays. L’histoire des crues du Rhône y est gravée sur une face, la hauteur des digues au fil des siècles sur une autre, ce qui constitue un beau monument instructif et éducatif.

Rhônomètre de Fourques qui retrace l’histoire des crues du Rhône.

Rhônomètre de Fourques qui retrace l’histoire des crues du Rhône.

Au-delà des documents et des témoins urbains, de nombreux services municipaux organisent des manifestations pour sensibiliser la population.

Faire preuve d’imagination

Ainsi Tours (Indre-et-Loire) a organisé des spectacles de rue. Une troupe a mimé la population en désarroi lors d’une crue, afin de rappeler de façon ludique aux habitants qu’ils doivent préparer leur habitation pour réduire le sinistre. D’autres municipalités font flotter des voitures et meubles en baudruche pour sensibiliser à la puissance du courant.

Le Beausset (Var), qui vient de recevoir le Pavillon Orange, veut quant à elle impliquer sa population. Océane Petit, responsable municipale de la sauvegarde, a organisé une exposition sur les risques majeurs à partir des travaux des élèves des écoles beaussetanes. De très nombreuses communes ont répondu à la campagne « les gestes qui sauvent » en ouvrant des ateliers au public.

Concrétiser l’action municipale

Si une cible doit être privilégiée, c’est bien la jeunesse. Au-delà de l’aide que les services municipaux peuvent (doivent) apporter lors de la rédaction puis de l’actualisation des plans particuliers de mise en sûreté, c’est lors des exercices que se concrétise l’implication municipale. Si les services font preuve d’imagination et d’engagement, ils sauront animer des scénarios dépassant la classique « évacuation ». Les pompiers, la gendarmerie, les associations sont généralement disponibles, encore faut-il leur demander et les accueillir. Une excellente occasion pour tester le PCS.

En dehors des exercices, les services peuvent (doivent) s’impliquer dans la sensibilisation aux risques majeurs et aux risques domestiques en intervenant pendant les horaires scolaires ou périscolaires.

Ainsi, Élisabeth Le Berre, DGS de Guichen (Ille-et-Vilaine) s’est réjouie de présenter la mallette PPMS, offerte par la municipalité aux directeurs d’établissement, dans laquelle se trouvent les matériels nécessaires à la mise en œuvre des prescriptions dudit plan, dont un transistor avec manivelle (faisant fi des coupures électriques et des piles usagées) préréglé sur la fréquence définie dans le PCS.

4. Les services municipaux : action conformément au PCS

La commune est en vigilance, les équipes municipales se préparent selon la planification. Si la catastrophe frappe sans prévenir, les agents agissent conformément à leurs fiches « réflexes ».

Il revient aux services de surveiller et d’alerter si un seuil est franchi. De nombreuses communes sont abonnées à des services (type Prédict). Certaines se dotent en sus d’un système communal comme Hyères (Var) qui a disposé en amont d’une caméra auto-alimentée type Vigicrues ou Predict qui surveille le niveau du Gapeau à un endroit où les évolutions autorisent des anticipations sur la ville. Jean-Brice Cortez, responsable de la cellule « risques majeurs », a témoigné de l’apport décisif de ce dispositif lors des inondations de 2014.

Surveillance du Gapeau (Hyères), grâce à une caméra auto-alimentée.

Surveillance du Gapeau (Hyères), grâce à une caméra
auto-alimentée.

Il revient aux services d’alerter la population par tous les moyens disponibles, même redondants : sirène, véhicule avec haut-parleur, radio locale, automate d’appel, etc. Gonfreville-l’Orcher s’est dotée d’un dispositif permettant d’alerter chaque domicile. Un système qui, au-delà d’un investissement initial, nécessite une maintenance permanente. Et, comme le souligne Christian Chicot, chef de service, « l’alerte n’est efficiente que si les listes sont à jour. »

Il revient aux services de tenir la main courante des événements. Ainsi, explique Nancy Tehei, assistante de direction à Le Mont-Dore (Nouvelle-Calédonie), « toutes les informations qui arrivent au standard de crise y sont répertoriées chronologiquement et diffusées par écran, en temps réel, à la cellule de crise. Cela reste un investissement personnel. Une telle implication est valorisante pour un agent du service public. »

Assurer les communications opérationnelles

Par ailleurs, il revient aux services d’assurer les communications opérationnelles : vers le COD, les autres communes impactées, le Sdis, etc. Céreste (Alpes-de-Haute-Provence) s’est dotée d’un téléphone satellitaire. Sage précaution quand on connaît la géographie locale. Un défi maintenant maîtrisé par les agents municipaux.

Il revient en outre aux services d’intervenir sur le terrain : la liste des tâches envisageables est quasi infinie. Les services agiront seuls, en appui des secours, avec la réserve communale, avec des associations sous convention, puis dans le temps avec des volontaires. L’intervention de sauvegarde dure plus que les opérations de secours.

Après la tempête

Quand les pompiers partent, la population se sent seule… Les services doivent l’assister. Cela va de la mise en place préventive de barrières, à la préparation du point de regroupement des moyens des secours ou de l’hélisurface d’urgence, à l’activation des points de regroupements, à l’équipement des centres d’accueil d’urgence dont la gestion sera peut-être assurée par d’autres…

Enfin, il revient aux services de faire un retour d’expérience et d’en suivre les recommandations.
Les prescriptions du PCS n’ont pu être appliquées : pourquoi ? Comment faire en sorte que cela se passe mieux lors du prochain épisode ? Le centre d’accueil a été équipé selon certaines normes des mémentos : trop de lits pliants, pas assez de tables, manque de sacs de sable, etc. Les retours d’expérience des autres sont toujours instructifs, lisez les blogs, communiquez entre services « sauvegarde ». Et si la commune avait négligé sa préparation, se croyant protégée, le retour d’expérience sera : préparation impérative !

Les élus, les agents, la population… tous concernés, préparons-nous ! Évitons de gémir, osons la sauvegarde.

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