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[Opinion] Finances locales

Faut-il utiliser l’épargne brute comme critère de péréquation entre départements ?

Publié le • Par • dans : A la Une finances, Billets finances, Opinions

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CaptureUNE © Données et analyse ConsultingHM.

A l’heure où la question du financement des allocations individuelles de solidarité est plus que jamais d’actualité, deux débats doivent structurer la réflexion sur le département. Doit-il devenir uniquement un organe de gestion des dépenses sociales ? Comment parvenir à une plus grande équité entre départements ?

Matthieu Houser, Maître de conférences en droit public à l’université de Bourgogne-Franche-Comté et consultant en finances locales (ConsultingHM)

 

A défaut d’aborder frontalement ces problèmes, les gouvernements successifs se bornent à du « bricolage » et au vote de dispositifs en fin d’année pour éviter la dérive financière de certains départements, à l’instar du fonds de soutien de 150 millions d’euros créé par l’article 83 de la loi de finances pour 2010.

Plus récemment, l’article 70 de la loi de finances rectificative pour 2015 a mis sur pied un nouveau dispositif de 50 millions d’euros pour aider les départements les plus en difficulté, notamment ceux qui n’arrivent pas à équilibrer leur budget. Deux phases structurent ce nouveau dispositif, d’une part l’éligibilité et, d’autre part, la répartition.

Pour en bénéficier, les conditions sont les suivantes :

  • posséder un taux d’épargne brute inférieur ou égal à 7,5 %, tel qu’il résulte des comptes de gestion pour l’année 2014 ;
  • être confronté à un taux de dépenses sociales, rapporté aux dépenses de fonctionnement du département, supérieur ou égal à la moyenne des taux des départements.

Le fonds de soutien exceptionnel comporte deux sections d’un montant de 25 millions d’euros chacune :

  • L’attribution revenant à chaque département éligible au titre de la première section est déterminée en fonction d’un indice. Celui-ci est égal au rapport entre, d’une part, la population du département et, d’autre part, le taux d’épargne brute. Ne perçoivent pas cette première part les départements dont le taux de DMTO est inférieur à 4,50 % au 1er janvier 2015.
  • L’attribution revenant à chaque département éligible au titre de la seconde section est déterminée « en fonction du rapport entre, d’une part, le nombre total de bénéficiaires du RSA, de l’APA, de l’ACTP et de la PCH et, d’autre part, la population du département ».

L’utilisation de l’épargne brute permet surtout de contourner une réforme importante, qui est celle du potentiel financier des départements. Rappelons que, dans ce cadre, les ressources fiscales prises en compte s’avèrent partielles et les fonds de péréquation perturbent le calcul du potentiel financier. Ainsi, concernant la détermination des produits de CVAE et de DMTO, les produits de péréquation ne sont pas pris en compte.

Mais, comme le rappelle l’IGA, « c’est pourtant le potentiel avant péréquation horizontale qui est utilisé dans le cadre de la DGF ou de divers autres mécanismes (FFAPA, concours PCH…) » . En outre, le FMDI et le dispositif de compensation péréquée ne sont pas pris en compte. Aussi, le débat se pose de savoir s’il ne faudrait pas utiliser l’ensemble des ressources à la lumière des propositions formulées par l’IGA en 2013 .

Dans le même temps, ce débat devrait être mené avec l’explosion des dépenses sociales, qui représentent une charge différenciée pour les départements. Dans le cadre de cette problématique, le graphique(1) ci-dessous compare, pour chaque département, le montant des trois AIS au budget primitif 2015 au regard des sommes perçues par chacun au titre de fonds de péréquation :

 

Graph1
Il apparaît que globalement le fonds de péréquation suivent le niveau de dépenses sans que cela ne soit forcément systématique, d’où la nécessité de réfléchir à une plus grande cohérence. A rebours de cette démarche ambitieuse, le législateur, pour essayer d’aider les départements les plus en difficulté, a choisi de fonder son fonds, notamment sur l’épargne brute.
Une rapide comparaison sur la dispersion des départements permet de réfléchir à la pertinence de la généralisation de ce critère. Concernant le taux d’épargne brute, celui-ci apparaît moins dispersé entre 2012 et 2015, révélant ainsi un rapprochement des départements dans la baisse généralisée.

 

Graph2
En revanche, l’évolution du potentiel financier sur la période 2012-2015 révèle une plus grande dispersion, c’est-à-dire un accroissement des inégalités de ressources entre départements. Là encore, l’impact du périmètre a son importance. Ainsi, si entre 2012 et 2015, la dispersion du potentiel financier a augmenté de 7 %, celle du potentiel fiscal a cru de 17 %.

 

Graph3

 

De plus, toute analyse financière doit tenir compte des strates de population, avec pour chacune d’entre-elles des spécificités. Ainsi, il apparaît à la lumière du graphique ci-dessous que les départements comportant entre 250 000 et moins de 500 000 habitants présentent la plus forte baisse du taux d’épargne brute avec une évolution très modéré de leur potentiel financier.

Graph4

De façon plus générale, les finances départementales doivent subir une profonde réforme avec l’objectif de concilier plusieurs logiques :

  • la péréquation ;
  • la prise en compte de la population et des dépenses respectives ;
  • les marges de manœuvre des départements.

Contrairement à certaines idées préconçues, le débat n’est pas technique ; les simulations ne présentent guère de difficulté. Toute réforme de la péréquation doit reposer sur un ou des principes clairement actés, à défaut les intérêts catégoriels resurgissent rapidement, comme la réforme de la DGF communale en a malheureusement fait les frais pendant les travaux parlementaires de la loi de finances pour 2016.

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    Notes

    Note 01 - Tous les chiffres utilisés sont ceux des comptes administratifs, sauf pour 2015, il s’agit des données des budgets primitifs. Tous les graphiques sont réalisée à partir de données et d'analyses de ConsultingHM. - Retourner au texte

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  1. 1. Fabrice Pierre-Abelé 28/04/2016, 16h29

    La péréquation a pour objectif d’assurer un financement équitable. Comme vous le relevez, le premier problème ici, c’est son ampleur : ce n’est pas avec 50 ou 150M€ qu’on assure le financement de dépenses dont le déficit est de plusieurs milliards par an. A ce stade, l’équité n’existe même pas pour les mieux lotis…
    Le choix des critères reste néanmoins un élément majeur d’équité, si on se place dans une logique de péréquation globale (horizontale et verticale) et dans une volonté politique d’étendre son périmètre. Cette volonté finira probablement par s’imposer, au moins du côté de Bercy : à force de diminuer les marges financières des collectivités, notamment en faisant reposer la réduction des déficits de l’Etat sur celles-ci, il faudra augmenter la péréquation ou gérer des collectivités en cessation de paiement. Plusieurs études (Klopfer,…) ont montré l’imminence de la question pour nombre de Départements.
    Le potentiel fiscal, le potentiel financier, et leur « réforme » ont failli à représenter efficacement la richesse d’une collectivité.
    Faut-il utiliser l’épargne brute comme critère ? Oui, probablement, mais pas seulement.
    La péréquation vise à rééquilibrer les situations financières. Et l’épargne brute par habitant mesure objectivement la situation financière de la collectivité. Cependant elle ne prend pas tout en compte, elle oublie par exemple l’endettement plus ou moins important. On pourrait ainsi lui préférer l’épargne nette qui mesure les crédits effectivement disponibles pour investir. Surtout l’épargne, brute ou nette, ne reflète une situation financière qu’à l’instant t. Elle ne dit rien sur la manière dont la collectivité est arrivée à cette situation. Est-elle en difficulté du fait de bases économiques faibles, d’une situation sociale difficile, ou d’une mauvaise gestion ? Ces causes doivent également être prises en compte pour les compenser d’une part, inciter à l’amélioration de la gestion lorsqu’elle est possible d’autre part. Il y a donc nécessité à ajouter des critères complémentaires. Ceux-ci doivent refléter les charges particulières et les diminutions de recettes supportées par chaque collectivité. Leur hiérarchisation et leur pondération reste problématique car forcément en partie subjective. Mais il est essentiel que – comme pour l’épargne – le choix du critère soit objectif ou a minima ne favorise pas les mauvais gestionnaires. Ainsi, pour les départements, le reste-à-charge (RAC) en matière de RSA ou d’APA est souvent pris en compte. Or un RAC important à deux origines possibles : une charge objectivement lourde (grand nombre de bénéficiaires par exemple) ou une dépense unitaire plus élevée. Ainsi, la collectivité qui, à nombre de bénéficiaires égal, aura des charges de gestion plus élevées, recevra aussi plus dans le cadre de la péréquation. Cela se transforme vite en prime à la mauvaise gestion. Plutôt que le RAC, on devra donc lui préférer le nombre de bénéficiaires multiplié par le RAC moyen par bénéficiaire de l’ensemble de la strate, qui évitera de pénaliser ceux qui ont su réduire les coûts de gestion et incitera les autres à faire de même.
    Par ailleurs, certains documents de l’article sont basés sur le BP 2015. Il semble nécessaire de baser toute analyse, et plus encore tout calcul d’attribution de péréquation, sur les comptes administratifs ou les comptes de gestion, plutôt que sur les budgets primitifs ou non. Quitte à subir un décalage d’un an supplémentaire. En effet, les comptes administratifs et comptes de gestion reflètent une réalité basée sur des règles identiques d’une collectivité à l’autre. A l’inverse, les budgets ne reflètent qu’une prévision qui peut s’avérer erronée. De plus, cette prévision est établie à des moments différents le vote des budgets pouvant s’échelonner de décembre à avril, entraînant des niveaux de connaissance différents (connaissance du niveau de dépenses N-1 et du résultat N-1, notification des dotations et de la fiscalité, etc…), voire de choix d'inscription différents. Les services de l’Etat retiennent en général les comptes de gestion lors des calculs préalables aux attributions.

    Fabrice Pierre-Abelé
    Directeur des finances du Département de la Meuse
    Animateur du groupe certification des comptes de l’Afigese

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