Modernisation de l'action publique

Projet de loi numérique : open data qui pleure, THD qui rit

| Mis à jour le 23/08/2016
Par
cadenas open data

Flickr CC by nd MPhotographe

La commission des lois examinait, mercredi 6 avril, le texte de la secrétaire d’Etat en charge du Numérique. Les sénateurs sont revenus sur des dispositions en faveur de l’ouverture des données publiques, un des axes forts. Revue des principaux changements.

“L’open data oui, l’open bar, non”, a lancé Christophe-André Frassa, rapporteur au nom de la commission des lois sur le projet de loi Numérique. Le texte porté par Axelle Lemaire, la secrétaire d’Etat en charge du Numérique, est arrivé au Sénat en première lecture ce mardi 5 avril, dans le cadre d’une procédure accélérée, avec le passage dans les commissions saisies pour avis et/ou sur le fond en partie : affaires culturelles, de l’aménagement du territoire, des finances et des affaires économiques.

La commission des lois, saisie sur le fond, a passé en revue les quelque 375 amendements, mercredi 6 avril sur ce projet de loi balayant trois grands aspects : “la circulation des données et du savoir”, “la protection des citoyens dans la société numérique” et “l’accès au numérique”.

Titre I : « la circulation des données et du savoir »

Sur le Titre I, qui touche directement les collectivités locales, en défendant une logique d’ouverture par défaut des données, les partisans de l’open data n’ont pas trouvé, en la personne du rapporteur, très frais sur le numérique (voir encadré), un allié. Son homologue à l’Assemblée nationale, Luc Belot avait été plus sensible au sujet.

En revanche, il a assumé avoir voulu “lever les inquiétudes des acteurs économiques en matière d’open data”. Celles des collectivités aussi, en partie.

Les principales modifications adoptées, ou au contraire rejetées, vont globalement dans le sens d’une fermeture des vannes. Elles illustrent aussi une volonté générale de faire maigrir un texte gonflé à l’Assemblée nationale, en supprimant “les amendements pour se faire plaisir, sans portée normative”, a souligné Philippe Bas, le président de la commission des lois.

L’article 1er ter introduisait une nouvelle modalité de communication d’un document, la publication en ligne. Désormais, cette possibilité peut être refusée si elle n’émane pas “d’un nombre significatif de personnes”, sans que soit précisé ce que recouvre la notion de “significatif”. De plus, le format ouvert devient optionnel.

La publication des avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi et les ordonnances, une promesse de François Hollande pour son quinquennat, a été supprimée.

Protection du secret des affaires

L’article 4 est un des points forts de ce Titre I puisqu’il implique une publication importante par défaut d’un grand nombre de données et bases de données des administrations.

Parmi les restrictions votées, la protection du secret des affaires devient un argument opposable à la communication d’un document. La disposition introduite dans l’article 1er ter est aussi reprise. Un autre amendement indique que seul le contenu des bases de données – et non plus les bases de données et leurs données – est publié.

Frein encore, l’analyse de risque préalable à la publication, reprise du rapport du sénateur Gaëtan Gorce sur l’open data. Christophe-André Frassa s’en est gardé : “ce n’est pas une instance de blocage, j’ai un esprit assez libéral en la matière. Ils ne vont pas se réunir à 50 autour d’une table, ce sera juste une concertation entre l’administrateur général des données et l’administration.” Un AGD à l’agenda déjà bien chargé : il s’agit d’Henri Verdier, qui a pris depuis la tête de la partie numérique/SI du SGMAP, la DINSIC.

L’ouverture obligatoire des données des archives déjà en format électronique, est aussi supprimée car elle serait une charge trop lourde pour des départements aux finances en délicatesse.

En revanche, toutes les administrations seront concernées, quelle que soit leur taille, alors que l’Assemblée nationale avait retenu un seuil de 50 agents, en dessous duquel l’administration n’était plus tenue de publier.
On peut également penser que cet amendement de clarification indiquant que sont publiées “les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt pour le public”, et non plus “économique, social, sanitaire ou environnemental”, est aussi plutôt favorable à l’open data. C’est du moins l’argument de l’exposé des motifs, qui met en avant une formulation visant l’exhaustivité.

On notera le rejet d’un amendement demandant de relever de 3500 à 5000 habitants le seuil au-delà duquel les collectivités sont concernées par ces dispositions. De même à l’article 7, la possibilité pour les collectivités de demander une redevance, désormais très encadrée, n’est pas passée.

L’article 8, sur les missions et les pouvoirs de la Cada, ne prévoit désormais plus pour cette autorité administrative indépendante la possibilité de publier une liste noire des administrations refusant de communiquer des documents qu’elle a jugés communicables.

Les demandes de précisions émises par certains sénateurs sur l’implication des collectivités dans le service public de la donnée créé par l’article 9 n’ont pas été satisfaites.

Très discutée à l’Assemblée, la disposition sur l’encouragement à l’utilisation des logiciels libres a sauté, au nom de son “absence de portée normative” et de “l’injonction” qu’elle fait au gouvernement.

L’ouverture des données des DSP, à l’article 10, a aussi été limitée au “contenu des bases de données (et non les bases de données elles-mêmes)”.

Données des compteurs communicants

Deux dispositions, qui auraient dû être placées dans feu le projet de loi NOE d’Emmanuel Macron, ont eu le feu vert. Un article additionnel après l’article 12 devrait être beaucoup discuté en séance, tant il soulève des questions en matière de respect de la vie privée et de secret industriel et commercial : il ouvre les données des compteurs communicants, afin de “permettre le développement de nouvelles offres d’énergie, de nouveaux usages, de nouveaux services énergétiques et de nouvelles technologies d’objets connectés, au bénéfice des consommateurs et du développement économique des entreprises.”

Ces derniers ont fait l’objet d’une question lors de l’audition d’Axelle Lemaire par la commission des affaires économiques, des sénateurs s’inquiétant de “la campagne anti-Linky”. Bruno Sido, son rapporteur sur le texte, a fustigé “les délibérations illégales de conseils municipaux” s’opposant à son installation.

L’ouverture des données foncières aux collectivités, autorisée depuis 2011 par la DFiFP est aussi élargie au secteur privé de l’immobilier, mais également au CEREMA et aux établissements publics d’aménagement.

La liberté de panorama est le dernier point de ce Titre I qui intéresse les collectivités territoriales. Autorisée par l’Assemblée nationale seulement pour les particuliers à des fins non lucratives, elle a été étendue aux associations à but non lucratif.
Et “par clarté”, elle s’exercera “à l’exclusion de tout usage à caractère directement ou indirectement commercial”, ce qui limite de jure la portée de cette extension, et restreint même davantage la liberté de panorama par rapport à la version de l’Assemblée.

Titre II : “la protection des citoyens dans la société numérique”

La liberté de panorama fait partie des aspects de la notion de “biens communs informationnels”, qui a presque disparu du texte, entre les versions de travail du projet de loi et la commission des lois du Sénat. Non seulement les sénateurs n’ont pas réintroduit une définition positive du domaine public, mais ils ont aussi fait sauter la possibilité, introduite par l’Assemblée nationale dans le Titre II, pour les associations ayant pour objet sa défense, d’ester en justice contre les atteintes à son encontre.

Ce titre II, sur la protection des citoyens dans la société numérique, a suscité, comme à l’Assemblée, des interrogations quant à son articulation avec le futur règlement sur les données personnelles, d’application directe d’ici 18 mois. Ce qui a conduit le Sénat à supprimer ou modifier des dispositions.

Il aborde entre autres la question des pouvoirs de l’Arcep, l’autorité de régulation des télécoms. Le travail de la commission de l’aménagement du territoire, mené sur ce texte par Patrick Chaize (Ain, LR), ardent défenseur de la fibre, s’est donc déjà porté sur cette partie.

Elle a fait adopter un amendement renforçant le rôle de l’Arcep dans la mise en oeuvre du statut de zone fibrée. Par contre, les velléités de renforcer la Commission Supérieure du Service Public des Postes et des Communications Electroniques (CSSPPCE) ont été repoussées.

Introduit dans le cadre du débat sur la portabilité des données, le “droit à la portabilité” des données scolaires des élèves, telles celles des espaces numériques de travail (ENT), par convention entre l’Etat ou la collectivité, et l’entreprise fournissant le service, a été ôté : “pas utile”.

Airbnb dans le viseur

L’article 23 ter, dit Airbnb, car il cible clairement la plate-forme américaine, a aussi fait les frais d’une coupe, pour divers motifs, comme le droit communautaire sur le commerce électronique.
En revanche, la transmission automatique des données fiscales des locataires est votée, ce qui facilitera le recouvrement de la taxe de séjour. Le gouvernement penche, lui, pour la coopération et la prévention plutôt que la loi.

La batterie d’articles portant sur les pouvoirs et missions de la Cnil a été aussi modifiée, en défaveur de l’AAI. La saisine de la CNIL par les présidents des assemblées parlementaires pour une proposition de loi a été supprimée.

La conduite d’une mission de réflexion éthique sur “les questions de société soulevées par l’évolution des technologies numériques” échouera au comité consultatif national d’éthique.

Enlevée aussi, la possibilité d’ouvrir “une action collective de protection des données personnelles afin d’obtenir la cessation d’une violation” de la loi Cnil, offerte à des associations dont c’est l’objet, entre autres. Enfin, le montant maximal des sanctions a été significativement rabaissé. Pour le public, il passe de 20 millions à 1,5 million.

Titre III : « l’accès au numérique »

Les intérêts des collectivités sont directement en jeu dans le Titre III, avec le délicat chapitre de l’aménagement numérique. Les propositions de la commission de l’aménagement ont souvent été entérinées. Elles se sont appuyées sur le cinglant rapport cinglant Chaize-Maurey.

Les schémas des usages numériques créés par le projet de loi seront désormais intégrés dans les schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (SDTAN), via un seul document, et non plus comme un volet. La nouvelle rédaction de l’article, simplifiée, supprime la concertation obligatoire et la possibilité de déléguer la mise en œuvre du SDTAN à un pôle métropolitain.

Le souhait de la commission de l’aménagement d’un “document-cadre intitulé « Orientations nationales pour le développement des usages et services numériques dans les territoires » est élaboré, mis à jour et suivi par l’autorité compétente de l’Etat”, n’a pas été satisfait.

Pas satisfaite non plus la volonté de simplifier la création de SMO pour la commercialisation des RIP : le rapporteur a fait carrément sauter ce mécanisme qui était pourtant une demande forte des collectivités.

Les différentes tentatives d’introduire une taxe pour financer durablement le plan FTHD n’ont eu, c’était prévu, aucun succès.

Optique fibre

En revanche a été adopté l’élargissement de la mise en place de servitudes de passage dont bénéficient les opérateurs de réseau en fibre optique. Succès aussi pour l’amendement, qui permet à l’ARCEP de rééchelonner dans le temps l’obligation de complétude des opérateurs sur la fibre, selon le coût de déploiement.

L’idée est de concilier la fibre pour tous et les finances locales, qui suivent. Il en va de même de celui sur la réutilisation des infrastructures passives du réseau de distribution d’électricité.

Cette réutilisation servira peut-être dans quelques temps, si le mouvement de concentration des opérateurs Telecom reprend, après la fusion avortée Orange-Bouygues Télécom : cette disposition stipule que la concentration “est conditionnée à la mise en œuvre effective d’engagements, notamment sur la fourniture de services de communications électroniques aux utilisateurs finaux par les réseaux ouverts au public à très haut débit en fibre optique, établis par les collectivités territoriales”. Le rachat de SFR par le câblo-opérateur Numéricable a laissé de biens mauvais souvenirs

Le renforcement des obligations est encore l’objectif de cet amendement qui inscrit dans la loi le conventionnement des engagements de déploiements en fibre des opérateurs privés.

Récemment, la mission France THD a fait le constat de carence de SFR à Lille Métropole, en s’appuyant sur sa convention mais tous les projets n’ont pas de convention à l’heure actuelle.

Zones blanches de la téléphonie mobile

Autre volet du plan France THD, et objet de mécontentement, la téléphonie mobile n’a pas été oubliée. Le recensement des zones blanches est facilité puisque toute commune pourra demander à être listée, sans limitation de temps.

L’Arcep pourra aussi recourir à des prestataires extérieurs pour évaluer le respect des engagements de couverture fixés par la loi Macron en 2015.

Le renouvellement ou l’attribution de fréquences est soumis à des obligations de déploiement. Enfin, l’utilisation des fréquences radioélectriques à des fins expérimentales exempte automatiquement de redevance.

L’article 39, qui reprend les dispositions de la loi Chassaigne sur le service universel a été modifié, afin que la prise en charge des opérations d’entretien des abords – la servitude d’élagage – sur les propriétés privées soit à la charge de l’opérateur qui assure ce service universel, Orange actuellement.

Accessibilité pour les malentendants

La fourniture d’un service de traduction simultanée des services téléphoniques de l’administration, prévu à l’article 43, passera par un centre relais téléphonique (CRT) national, aussi à usage des acteurs privés. Il sera mis en place par un groupement interprofessionnel des opérateurs de communication électronique, selon la proposition de Valérie Létard. “Elle a été la plus astucieuse”, a félicité M. Frassa, car sa solution du GIP permet de respecter le droit de la concurrence. Quant au financement, il “sera confiée aux opérateurs de communication électronique”. Qui devront bien se rembourser…

En audition, Axelle Lemaire s’est dite très dubitative, tant sur le coût que le frein à l’innovation que poserait ce choix unique.

Accord ou pas en CMP ?

L’examen en séance publique aura lieu du 26 au 28 avril, le vote le 3 mai.

Le gouvernement pourrait inclure d’autres rajouts issus de Noé. Christophe-André Frassa a glissé, ce n’est pas une surprise, que les rapports entre le cabinet d’Emmanuel Macron et d’Axelle Lemaire ne sont pas évidents : “ils n’ont jamais réussi à se mettre d’accord, de RIM en RIM.” (réunion interministérielle, ndlr). Et l’élu des Français de l’étranger a prévenu : “Je ne travaille pas dessus pendant les 15 jours de suspension des travaux, je ne pourrai pas faire d’audition je pars en Asie.”

Le cabinet de la secrétaire d’Etat n’a pas cette lecture : “il faut du temps pour finaliser les dispositions.” Il souligne également qu”il n’y a pas d’écarts dramatiques” entre les deux chambres, “il n’est pas impossible que cela se passe bien”.

“Il y a des divergences avec le rapporteur, c’est clair, mais je pense que la CMP réussira, le débat a été constructif au Sénat”, nous a indiqué Jean-Pierre Sueur, co-chef de file à la commission des lois sur le pour le groupe socialiste.

Espérons, car en cas de désaccord, la commission mixte paritaire échouerait, et vu le calendrier parlementaire serré, une seconde lecture serait compromise, autrement dit l’avenir du texte lui-même.

Le paradoxe du numérique

Le numérique est partout, le numérique révolutionne les vies et les politiques publiques, entend-on d’un côté. Mais de l’autre, rares sont encore les parlementaires à s’emparer du sujet : ce sont toujours les mêmes têtes d’un texte à l’autre.

Interrogé sur le “procès en incompétence” que leur font certains, Christophe-André Frassa, le rapporteur du texte, a expliqué : “Moi le premier, sur les 98 articles qui embrassent un champ si vaste, je mentirais si je disais tout maîtriser.” Le sénateur des Français de l’étranger a vraiment découvert la matière au long de  la cinquantaine d’auditions, “le signe d’un travail énorme”, a salué Philippe Bas, le président de la commission des lois. Ou du besoin d’une mise à niveau conséquente ? Christophe-André Frassa a reconnu qu’il a été choisi “parce qu’il fallait un candidat”.

Optimiste, Patrick Chaize, très bon connaisseur de la question de l’aménagement numérique, estime que l’intérêt des parlementaires est maintenant plus perceptible.

Actuellement il n’existe pas de commission permanente dédiée au numérique, dans aucune des deux chambres. L’Assemblée nationale a, depuis peu, une commission de réflexion sur le droit et les libertés à l’âge du numérique. Le numérique, transversal, doit-il avoir sa commission ? Le débat n’est pas tranché.

Commentaires

2  |  réagir

09/04/2016 06h58 - pov citoyen

Avec l’Open Data, on finirait par savoir combien coûte un sénateur alors que cela ne sert à rien d’autre qu’empêcher d’avancer.
Triste institution.

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08/04/2016 04h45 - Henri Tanson

Le marché des datas, des informations exploitables et rentables, est un marché extrêmement juteux et plein de promesses.
Comme le marché, plus généralement, du numérique.
Et comme nos élus, parlementaires, Assemblée et Sénat, et notre gouvernement ne voient plus la réalité qu’à travers des lunettes €-€, le pire est à craindre.
Le respect de la vie privée, par exemple, n’est plus qu’une illusion…
À quoi va ressembler notre société dans les années à venir; elle prend l’eau de toutes parts…
Néo-libéralisme ? Dictature des marchés !

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