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Culture

Projet de loi « création » : ce que les députés ont modifié en 2ème lecture

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : France

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Les députés ont adopté, en deuxième lecture, le projet de loi « liberté de création, architecture et patrimoine » (CAP). Malgré des divergences de vue irréductibles avec les sénateurs sur certains sujets, les députés ont, globalement, plutôt recherché le compromis.

 

Adopté le 22 mars 2016 en seconde lecture au Palais-Bourbon, le projet de loi « liberté de création, architecture et patrimoine » (projet de loi « CAP » ou « création ») se décante progressivement. La dernière mouture a été transmise le 23 mars au Sénat, qui devrait bientôt annoncer la date d’examen en commission. Sorti du Sénat, après la première lecture, substantiellement alourdi de 37 articles, le texte a été ramené par les députés à son gabarit initial de 46 articles. Pourtant, les députés n’ont pas procédé à des coupes à la serpe, puisqu’ils ont adopté 35 articles sans modifications. En revanche, sur certains champs culturels, les points de vue restent irréconciliables, comme ceux de l’archéologie préventive ou du mécénat. Voici un point d’étape avec les principales modifications des  articles concernant les collectivités.

Archéologie préventive, un compromis à la marge

Le rôle de l’Etat sort renforcé de cette seconde lecture au Palais-Bourbon, là où, au contraire, les sénateurs voulaient alléger les contraintes sur les opérateurs. 

Procédure d’habilitation détaillée

Les services archéologiques territoriaux présenteront au ministère de la Culture un dossier relatif à leur capacité scientifique et technique et à leur organisation administrative. Il  comportera aussi un projet de convention avec l’État « fixant notamment les modalités de [leur] participation à l’exploitation scientifique des opérations d’archéologie préventive ». Le service habilité devra fournir tous les 5 ans au ministère de la Culture un bilan scientifique et technique, mais aussi financier, de son activité. En principe, l’habilitation sera valable uniquement sur le territoire de la collectivité.

Dérogation territoriale introduite

Cependant, les députés ont rétabli, par le biais d’une dérogation, la possibilité, pour les services archéologiques des collectivités, d’intervenir, en tant qu’opérateurs, au-delà de leur ressort territorial. Cette dérogation devra faire l’objet d’une autorisation de l’Etat. Cette disposition constitue un compromis entre la position du Sénat, favorable aux interventions extraterritoriales des archéologues de collectivités, et celle de l’Assemblée nationale, hostile à toute sortie des archéologues de leurs territoires. Enfin, lorsqu’une opération se situe en partie sur son territoire, une collectivité pourra demander à l’Etat de lui en attribuer la totalité.

Maîtrise d’ouvrage de l’Etat confortée

Les députés sont revenus sur les limites apportées par les sénateurs à la maîtrise d’ouvrage de l’Etat. Ce dernier sera le garant de « la cohérence et [du] bon fonctionnement du service public de l’archéologie préventive dans ses dimensions scientifique, économique et financière », avec un rôle de prescription, de désignation du responsable de « toute opération », de contrôle et d’évaluation scientifique et technique des opérations, de collecte des données scientifiques.

Contrôle des offres renforcé

Les députés ont réintroduit l’obligation, pour les aménageurs, de fournir à l’Etat l’ensemble des offres d’intervention qu’ils ont reçues. Les éléments constitutifs de ces offres seront définis par arrêté ministériel. Le dossier devra comporter un projet scientifique, une proposition de prix et une description « détaillée » des moyens humains et techniques mis en œuvre. Il n’est plus question d’une notation des projets scientifiques par l’Etat : dans la version du texte adoptée le 22 mars, celui-ci « évalue » seulement le projet scientifique et s’assure de « l’adéquation entre les projets et les moyens prévus. »

Délai de réflexion maintenu

Les députés ont supprimé l’allongement du délai laissé à une collectivité pour décider si elle fait intervenir son service archéologique sur une opération. Ce délai reste donc de 21 jours.

Strabourg, fouilles Place du Château en 2012,  Ji-Elle CC BY SA 3.0

Strasbourg, fouilles Place du Château en 2012, Ji-Elle CC BY SA 3.0

 

Fouilles sous-marines sous monopole

Les députés ont rétabli le monopole de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap) sur les fouilles sous-marines et subaquatiques.

Rôle des opérateurs privés limité

Le dossier de demande d’agrément que présenteront les opérateurs archéologiques privés devra comporter non seulement un dossier justifiant leur capacité scientifique, technique et financière, mais aussi leur organisation administrative et le respect d’exigences en matière sociale, financière et comptable. Chaque année, l’opérateur agréé devra fournir à l’Etat un « bilan scientifique, administratif, social, technique et financier » de son activité. Les sénateurs ont limité leur rôle post-fouilles, dans la mesure où leur contribution à l’exploitation scientifique des opérations réalisées par leurs soins n’est plus qu’une possibilité (et non une obligation, comme le voulaient les sénateurs). De plus, les députés ont supprimé leur contribution à l’enseignement, la diffusion culturelle et la valorisation de l’archéologie. Ils leur ont également retiré la faculté de s’associer, pour réaliser leurs opérations, avec des personnes morales dotées de services archéologiques. Enfin, la sous-traitance d’une opération archéologique, que les députés avaient carrément interdite en première lecture, devient une possibilité conditionnée par une déclaration préalable à l’Etat et limitée aux seules prestations scientifiques. Cette disposition correspond,  elle aussi, à un compromis entre les deux assemblées.

Crédit-impôt recherche

Les députés ont exclu les dépenses de fouilles archéologies du champ du crédit-impôt recherche. Objectif : éviter le recours abusif des opérateurs archéologiques privés à cette disposition fiscale.

Propriété des biens mobiliers

Les députés ont prévu que, dans un délai de 5 ans après promulgation de la future loi, le gouvernement devra réaliser une évaluation des conséquences de la reconnaissance de l’appartenance à l’Etat des biens archéologiques mobiliers découverts fortuitement (reconnaissance introduite par le texte initial du gouvernement). Evaluation qui devra être publiée au plus tard un an après le début de sa mise en oeuvre. Pour l’Assemblée nationale, il s’agit d’une disposition de prudence compte tenu des réserves émises par certains parlementaires qui craignent que ce nouveau régime de propriété ne dissuade certains inventeurs de déclarer leurs découvertes à l’Etat.

Commissions territoriales de la recherche archéologique

Ne dites plus « CIRA » mais « CTRA » ! Les députés ont en effet converti l’appellation « commission interrégionale de la recherche archéologique », les CIRA, en « commission territoriale de la recherche archéologique ». Ces dernières se prononcent sur tout sujet que leur soumettent les représentants de l’Etat dans les régions. Objectif des députés : mettre leur nom en cohérence avec la loi NOTRe, « qui crée de très grandes régions ». Les députés ont par ailleurs éliminé toutes les précisions que les sénateurs avaient introduites à propos de la composition de ces commissions, qui est renvoyée à un décret en Conseil d’Etat.  

Bibliothèques : suppression du dépôt légal des livres numériques

Les députés ont adopté en l’état l’article 11 relatif  à l’exception au droit d’auteur en faveur du handicap. En revanche, ils ont supprimé le dépôt légal pour les livres numériques, que les sénateurs voulaient rendre obligatoire. Les députés, comme la ministre de la Culture, ont estimé que le Code du patrimoine (1) prévoit déjà l’obligation de déposer les publications de toute nature (écrits, images, sons, vidéos etc.) et que la collecte du dépôt légal des livres numériques est plus adaptée via le web, compte tenu de la diversité des types de fichiers.    

Archives : retouche technique sur la définition légale votée par les sénateurs

Députés et sénateurs sont manifestement sur la même longueur d’ondes pour ce qui est du régime juridique des archives. La seule intervention des députés en deuxième lecture porte sur la définition légale des archives : afin de ne pas déclencher une cascade d’amendements de coordination entre différents textes législatifs, ils ont décidé de préciser, dans la définition des archives à l’article 211-1 du Code du patrimoine,  « y compris les données » (après « les documents »),  au lieu de « et les données ».

Musées : assouplissement de la gestion des collections inexploitées

Concernant les collections inexploitées des musées, l’Assemblée nationale a souscrit à l’initiative des sénateurs qui ont veulent voir ces œuvres regroupées, conservées et valorisées au sein de pôles nationaux de référence constitués sur des thématiques spécifiques. Mais au lieu d’en faire une obligation, les députés ont préféré en faire une possibilité, afin de privilégier « une démarche fondée sur le volontariat ». Ils ont aussi supprimé le conventionnement entre le pôle et l’Etat,  et entre  le pôle et les collectivités propriétaires des collections.

Albi @Public domain

Albi @Public domain

Protection du patrimoine : les dispositifs se décantent (un peu)

Zones de protection patrimoniale : 3ème changement  de nom !

Dites désormais « sites patrimoniaux remarquables » pour parler des zones de protection patrimoniale. En effet,  après les « cités historiques » créées par les députés en première lecture, les sénateurs avaient préféré parler de « sites patrimoniaux protégés »… que les députés, en seconde lecture, ont rebaptisés en « sites patrimoniaux remarquables ». Une formulation proposée par la ministre et qui a fait l’objet, à nouveau, de longues discussions lexico-juridiques, sans, au final, emporter l’enthousiasme des députés.

Ils ont élargi le champ du label à la réhabilitation des sites (en plus de la conservation et de la mise en valeur des sites). Ils ont introduit, pour les communes, la possibilité d’être maître d’ouvrage pour l’élaboration, la révision ou la modification du plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine.

Les députés ont suivi les sénateurs qui avaient supprimé le « PLU patrimonial », décrié par les élus locaux, qui y voyaient une  fragilisation des dispositifs de protection. La version du texte sortie du Palais-Bourbon en deuxième lecture en reste donc au plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) valorisation de l’architecture et du patrimoine (PVAP)  sur tout ou partie du site concerné, et au plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine (PVAP) sur la partie du site non couverte par le PSMV. Les députés ont validé en l’état les modalités d’élaboration et d’évolution de ces documents. Seule modification : ils ont ouvert aux collectivités la possibilité d’être maître d’ouvrage sur le PVAP.

Eoliennes : suppression des 10 km soumis à l’avis de l’ABF

La disposition introduite par les sénateurs visant à soumettre à l’avis conforme  de l’Architecte des bâtiments de France  l’implantation d’une éolienne dans  un périmètre de visibilité de 10 km  depuis un immeuble classé ou inscrit aux Monuments historiques ou un site protégé a  été purement et simplement éliminée du texte. Cette initiative sénatoriale avait suscité un tollé dans les milieux de l’éolien et les défenseurs de la loi sur la transition énergétique.

Moulins à eau : rédaction allégée

La conciliation de la protection des moulins à eau avec la continuité écologique des cours d’eau a bien été maintenue, par le biais de l’ajout d’un paragraphe IV à l’article 214-17 du Code de l’environnement. Les mesures rendues nécessaires par la continuité écologiques seront ainsi « mises en œuvre dans le respect des objectifs de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine protégé soit au titre des monuments  historiques, des abords ou des sites patrimoniaux remarquables. » Cet amendement, rédigé par le gouvernement, supprime la déclaration de principe introductive  sur l’appartenance des systèmes hydrauliques et de leurs usages au patrimoine de la France, que les sénateurs avaient adoptée, le gouvernement ayant estimé qu’elle n’a pas sa place dans la loi.

Patrimoine mondial de l’Unesco : exit la biosphère

Les députés ont estimé que la prise en compte des réserves de biosphère (telles que définies par la liste Man & Biosphere) par l’Etat et les collectivités dans le cadre d’une protection par l’Unesco pose « des problèmes juridiques » : à savoir qu’il est difficile d’appliquer à la biosphère le même régime qu’aux biens inscrits au patrimoine mondial,  les réserves de biosphère relevant du droit souple et non du conventionnement international.

Architecture :  introduction de quelques assouplissements

Les députés ont validé la plupart des dispositions prévues par le texte tel qu’il était sorti du Sénat. Les quelques modifications qu’ils ont introduites visent principalement 4 points.

Concours d’architecte

Au titre de la promotion de la qualité architecturale, les députés ont rétabli, pour les maîtres d’ouvrage publics et privés l’organisation d’un concours d’architectes.

Marchés de maîtrise d’oeuvre

Concernant les offices HLM, ils ont supprimé l’obligation de passer des marchés de maîtrise d’œuvre en application des règles applicables aux collectivités territoriales, introduite par les sénateurs. Ils ont estimé qu’une telle disposition créerait une distorsion de concurrence avec les SA d’HLM.

Expérimentations

Les expérimentations en  matière de normes applicables à la construction (pendant une durée de 7 ans à compter de la promulgation de la future loi, et si les règles auxquelles il est dérogé sont remplacées par des mesures visant les mêmes résultats) ont été élargies aux EPCI (en plus de l’Etat et des communes). Les députés ont précisé que ces expérimentations concernaient « notamment » les matériaux et leur réemploi.

Délais d’instruction

Par ailleurs, ils ont rétabli la possibilité d’accélérer les délais d’instruction des demandes de permis de construire  présentées par des personnes voulant édifier ou modifier, pour leurs propres besoins, une construction de faible importance et recourant cependant à un architecte. Article que les sénateurs avaient supprimé.

Musique indienne au Musée Guimet, Jean-Pierre Dalbera Fflickr BY -CC

Musique indienne au Musée Guimet, Jean-Pierre Dalbera Fflickr BY -CC

Liberté de diffusion de la création  : nouvelle rédaction

Les députés ont simplifié l’article 1, en le réduisant à la seule affirmation

« la  diffusion de la création artistique est libre ».

Ils ont supprimé le rappel des modalités encadrant l’exercice de cette liberté, introduites par les sénateurs. Les députés, appuyés par la ministre de la Culture, ont estimé que lister les principes dans lesquels s’exerce cette liberté présente le risque d’être incomplet.

Soutien à la création : une  « politique de service public»

L’article 2 du projet de loi se présente  sous la forme d’une longue liste d’une douzaine d’objectifs assignés aux politiques culturelles. La version  de cet article remaniée par les députés prend en compte la plupart des apports des deux commissions culturelles des deux assemblées. Ils ont, entre autres, réintroduit la définition du soutien à la création comme une « politique de service public », et précisé que la liberté de diffusion de la création artistique s’exerce notamment par le  « développement des moyens qui y concourent ».

Labels : marche arrière sur le conventionnement

Les députés ont supprimé la notion de conventionnement à laquelle les sénateurs avaient associé l’attribution d’un label à une structure culturelle. La ministre de la Culture a fait valoir que la concertation entre l’Etat et les collectivités étaient présupposée par l’obtention d’un label. Par ailleurs, a-t-elle souligné, une  concertation est en cours en  vue d’un décret relatif  à l’article 3 et qui précisera les modalités d’attribution des labels.

Mécénat : exit l’incitation fiscale locale

Les  députés n’ont pas suivi les sénateurs pour la création d’une incitation fiscale en faveur du mécénat accordée par les collectivités aux donateurs assujettis à la cotisation foncière des entreprises. La ministre de la Culture a fait valoir qu’il existe déjà un dispositif d’incitation appliqué à l’impôt sur le revenu et sur l’impôt sur les sociétés. Et qu’il y aurait, donc, un risque de voir les entreprises arbitrer pour l’incitation la plus favorable pour elles,  ce qui aurait  pour résultat un processus de substitution  et non d’addition des incitations.

A l’article 2, définissant les objectifs des politiques de soutien à la création, les députés ont toutefois mentionné l’encouragement des « actions de mécénat des particuliers et des entreprises en faveur de la création artistique. »

Amateurs : reconnaissance élargie et encadrement des prestations

Les députés ont adopté un amendement présenté par le gouvernement, qui renforce la reconnaissance des amateurs lorsqu’ils se produisent devant le public (c’est-à-dire le « cadre non-lucratif » de leurs prestations et leur non assujettissement au Code du travail). Cette reconnaissance est étendue aux festivals.

Les recettes issues de leurs prestations devront être intégralement utilisées pour financer leurs activités  (y compris caritatives).  Les prestations mixtes (professionnels et amateurs) sont autorisées, à la condition qu’elles aient lieu dans le cadre d’une « mission d’accompagnement de la pratique en amateur ou de projets pédagogiques », exercée par la structure organisatrice. Cette dernière devra, soit avoir inscrit cette mission dans ses statuts, soit avoir conventionné en ce sens avec l’Etat ou avec des collectivités.

Enseignement supérieur : recul sur les régions

Les députés ont gommé le rôle de chef de file que les sénateurs avaient conféré aux régions pour l’organisation de la préparation à l’entrée dans les établissements « d’enseignement supérieur  de la création artistique dans le domaine du spectacle vivant » (avec l’élaboration de schémas régionaux). Ce rôle n’est plus qu’une possibilité. Seul le financement de cet enseignement préparatoire à l’entrée dans les établissements d’enseignement supérieur du spectacle vivant reste obligatoire.

Références

Projet de loi "liberté de  création, architecture et patrimoine" adopté par les députés le 22 mars 2016

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