Biodiversité

Projet de loi « biodiversité » : tension redoublée en 2ème lecture à l’Assemblée

| Mis à jour le 23/03/2016
Par • Club : Club Techni.Cités

Les députés ont adopté, le 17 mars en seconde lecture, le projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, défendu par la secrétaire d'Etat chargée de la Biodiversité, Barbara Pompili. Le texte restaure l’interdiction des néonicotinïdes, qu’avait supprimée le Sénat, précise la notion de préjudice écologique, introduite par la Haute Assemblée, et rend facultatifs les partenariats entre les régions et l’Agence française pour la biodiversité.

Sommaire

  1. Un texte mal ficelé ?
  2. Agence pour la biodiversité : le monde de la chasse reste à distance
  3. Préjudice écologique : rééquilibrage, après le faux pas du gouvernement
  4. Milieux naturels : le ping-pong avec le Sénat continue
  5. Schémas : le SRADDET enrichi de la gestion du trait de côte

Un texte mal ficelé ?

La loi relative à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysage ne sera pas un texte consensuel. Qui aurait rassemblé l’ensemble des « amis de la nature », des naturalistes aux pêcheurs, des agriculteurs aux randonneurs, des chasseurs aux militants associatifs, des gestionnaires d’espaces aux professionnels du tourisme. Si les sujets qui fâchent restent inchangés, le ton s’est durci entre la première lecture à l’Assemblée nationale (achevée le 24 mars 2015) et la seconde, conclue le 17 mars dernier.

En présentant la motion de rejet préalable déposée par le groupe Les Républicains, Jean-Marie Sermier (Jura) a dénoncé un projet de loi « mal ficelé », issu d’une « vision manichéenne » opposant « les défenseurs de la nature » aux « méchants », à savoir les agriculteurs, chasseurs, forestiers et entreprises, que ciblerait un texte porteur de nouvelles taxes et contraintes.

« Biodiversité des escargots »

Pour Guillaume Chevrollier (LR, Maine-et-Loire), le projet de loi aurait des « effets sclérosants » dans les « territoires ruraux en détresse ».

En commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, Bertrand Pancher (UDI, Meuse) a ironisé sur un texte consacré à la « biodiversité des escargots », raillant la « lenteur » de son cheminement. Le projet de loi a en effet pâti de la succession de trois ministres depuis son dépôt sur le bureau de l’Assemblée, en mars 2014, ainsi que de l’encombrement législatif. Le gouvernement table encore sur une adoption définitive à l’été. Mais quelles sont les principales dispositions du texte qu’examinera le Sénat, le 10 mai prochain ?

Agence pour la biodiversité : le monde de la chasse reste à distance

A ce stade, l’Agence française de la biodiversité ne recouvre, pour l’essentiel, que les milieux aquatiques.

En premier lieu, le projet de loi prévoit notamment la création de l’Agence française pour la biodiversité (AFB), un établissement public à caractère administratif, qui interviendra comme « opérateur ensemblier en appui à l’action de tous les acteurs de la biodiversité », selon les termes de la secrétaire d’Etat à la Biodiversité, Barbara Pompili.

Cette volonté de création d’une Agence de ce type n’est pas nouvelle. Dans la foulée du Grenelle de l’environnement, la secrétaire d’Etat à l’Ecologie, Chantal Jouanno, en avait défendu le principe – sans succès. Lors de la conférence environnementale de septembre 2012, François Hollande avait annoncé sa création, que le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, avait fixée pour 2014. Un rapport de préfiguration de janvier 2013 projetait son entrée en activité pour début 2015. Le projet de loi adopté par les députés en première lecture, le 24 mars 2015, l’envisageait pour début 2016. « L’objectif est aujourd’hui de mettre en place l’Agence française pour la biodiversité au 1er janvier 2017 », selon la secrétaire d’Etat à la Biodiversité, Barbara Pompili. Il faudra pour cela que la loi ait été définitivement adoptée d’ici l’été, comme le souhaite le gouvernement.

Biodiversité terrestre sous-représentée

En quoi consistera concrètement cette « AFB » ? D’abord, elle regroupera l’Office de l’eau et des milieux aquatiques (Onema), le GIP Atelier technique des espaces naturels, l’Agence des aires marines protégées et les Parcs nationaux de France. A ce stade, elle est donc très orientée vers les milieux marins et aquatiques, la biodiversité terrestre étant notoirement sous-représentée. « Certains organismes ont vocation à la rejoindre », affirmait Barbara Pompili, à l’ouverture des débats, visant l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (l’ONCFS).

« Avec 1 700 équivalents temps plein, contre 900 à l’Onema, l’ONCFS dispose d’une force de frappe dont la future Agence ne saurait se passer », pointait le rapport d’information sur le projet de loi de mai 2014. Son auteure, Danielle Auroi (EE-LV, Puy-de-Dôme), y rappelait que « les personnels de l’Office eux-mêmes se sont (…) très clairement manifestés en faveur de (l’) option » d’une inclusion dans l’Agence.

Qui paie décide

chasseur2Cette perspective s’éloigne, à l’issue des débats au Palais-Bourbon : les députés ont finalement retenu en séance la version du Sénat, qui supprime l’article – réintroduit début mars en commission à l’Assemblée – prévoyant un rapport gouvernemental sur l’élargissement du périmètre de l’Agence française pour la biodiversité (AFB). Pour Martial Saddier (LR, Haute-Savoie), un tel document masquerait à peine l’arrière-pensée d’une « OPA de l’AFB » sur l’ONCFS.

David Douillet (LR, Yvelines) a rappelé une réalité économique défavorable aux partisans d’une intégration à l’AFB de l’ONCFS, majoritairement financé par les redevances cynégétiques : « L’Etat verse à l’ONCFS 37 millions d’euros [par an, ndlr]. (…) Comment (…) pourra-t-il payer en plus 90 millions [aujourd’hui issus des permis de chasse, ndlr] ? Il ne faut ni rêver ni se raconter des histoires : les chasseurs ne paieront plus ! » L’ancien judoka a pris la défense des chasseurs, voués selon lui à être « maltraités » par la future AFB et qui ne « paieront plus un euro » s’ils devaient y être rattachés.

« Unijambiste »

Barbara Pompili a plaidé, en vain, pour qu’un rapport dresse « un point d’étape », deux ans après l’entrée en vigueur de la loi, la question d’une éventuelle intégration à l’agence se posant pour l’ONCFS comme pour « d’autres établissements ».

Bertrand Pancher (UDI, Meuse) est donc fondé à persifler le projet de « grand » établissement public « qui va se limiter à une très petite agence pour la biodiversité liée aux milieux aquatiques ». Au terme d’une longue gestation, l’AFB risque de naître « unijambiste », comme le dénoncent les associations environnementalistes.

Une représentation en région facultative

Déséquilibrée dans sa conception, l’Agence pourrait aussi être bancale sur le terrain, suite à l’adoption d’un amendement déposé par Jean-Paul Chanteguet (PS, Indre) : alors que le texte issu du Sénat posait le principe de délégations territoriales de l’AFB, à créer en partenariat avec les régions – chefs de file sur la biodiversité depuis la loi de modernisation de l’action publique de janvier 2014 – l’Assemblée revient à la version qu’elle avait votée un an plus tôt, laissant aux régions « la possibilité » de monter avec l’Agence de telles antennes. Un ajout « suggéré par l’Association des régions de France », a précisé le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. « L’initiative » étant « laissée aux régions sur la base du volontariat », Martial Saddier (LR, Haute-Savoie) a pu être rassuré sur « le caractère obligatoire du dispositif et la création de nouvelles superstructures ».

Les départements non associés aux délégations territoriales

Les députés prennent ainsi le contrepied d’un deuxième rapport de préfiguration de l’Agence (juin 2015), recommandant une « déclinaison » de l’AFB à l’échelle régionale. Cette implantation en régions étant rendue aléatoire, l’établissement public s’écarte un peu plus du « modèle de l’Ademe », dont il devait être le pendant dans le domaine de la biodiversité.

Par ailleurs, les délégations territoriales n’associeront pas les départements, compétents sur les espaces naturels sensibles, l’amendement en ce sens de Gérard Ménuel (LR, Aube) n’ayant pas été adopté.

Le directeur général de l’AFB sera nommé par le ministre de l’Environnement ainsi que ceux chargés des Outre-mer (qui concentrent 80 % de la biodiversité française sur 15 % du territoire national), de la Mer et de l’Agriculture et de la forêt, suite à l’adoption d’un amendement porté par Jean-Yves Caullet (PS, Yonne) – également président de l’Office national des forêts.

PréjudicLa définition du préjudice écologique s’inspire de la « jurisprudence Erika »e écologique : rééquilibrage, après le faux pas du gouvernement

Autre grand sujet : celui concernant le préjudice écologique. Après le tollé suscité par l’amendement-surprise déposé début mars en commission, remettant en cause le principe pollueur-payeur et vidant de sa substance l’article sur le préjudice écologique introduit par le Sénat, le gouvernement a fait machine arrière. Et les débats en séance ont finalement débouché sur « une avancée notable du droit de l’environnement », a apprécié Delphine Batho, ancienne ministre de l’Ecologie et députée (PS, Deux-Sèvres).

Le « nouveau droit » que s’apprête à créer la loi rend « obligatoire la réparation des préjudices subis par la nature, indépendamment de toute atteinte à l’homme », a exposé la secrétaire d’Etat à la biodiversité, Barbara Pompili. Cette évolution vient « consolider et développer les acquis d’une jurisprudence encore fragile », issue des douze ans de procédures sur le naufrage de l’Erika.

Définition

L’article 2 bis du projet de loi inscrit donc dans le code civil le préjudice écologique, désormais défini, sur inspiration de la « jurisprudence Erika », comme « résultant d’une atteinte grave aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ainsi qu’aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement », selon l’amendement rédigé par la rapporteure du texte Geneviève Gaillard (PS, Deux-Sèvres).

Philippe Vigier (UDI, Eure-et-Loir) aurait préféré les termes issus du Sénat, où le préjudice écologique ressortait comme « grave et durable ». La secrétaire d’Etat a fait valoir qu’ « un consensus s’est dégagé à partir de la formulation employée par la cour d’appel de Paris dans l’affaire de l’Erika (Arrêt cour de cassation 25 septembre 2012), celle d’un dommage non négligeable, ce qui comprend les atteintes graves et durables ».

Réparation

Les actions en réparation du préjudice seront ouvertes à l’État, au ministère public, à l’Agence française pour la biodiversité, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’à toute personne ayant qualité et intérêt à agir.

La réparation du préjudice écologique s’effectuera par priorité en nature. En cas d’impossibilité, de droit ou de fait, ou d’insuffisance des mesures de réparation, des dommages et intérêts pourraient être versés au demandeur qui les affecterait prioritairement à la réparation de l’environnement et subsidiairement à la protection de l’environnement.

Si le demandeur n’était pas en mesure d’affecter les dommages et intérêts aux fins ainsi définies, ces derniers seraient versés à l’État ou à toute personne qu’il désignerait, et affectés aux fins de réparation ou de protection de l’environnement.

L’amende civile rejetée

L’amendement défendu par le groupe écologiste en faveur de la création d’une amende civile, inspiré des propositions du rapport du Professeur Yves Jegouzo sur la « réparation du préjudice écologique » (septembre 2013), n’a pas été adopté. « Les fautes graves relèveront d’un régime de sanction pénale plus dissuasif et (..) il convient de ne pas donner le sentiment de rechercher à dépénaliser les comportements fautifs », a justifié Geneviève Gaillard.

Une telle mesure aurait « le mérite de renforcer la fonction dissuasive de la responsabilité civile mais (elle) pourrait entrer en conflit avec le régime de la répression pénale, parfaitement approprié en cas de faute intentionnelle grave, et nuire ainsi à l’efficacité du dispositif », a appuyé la secrétaire d’Etat.

L’action en réparation serait prescrite après un délai de trente ans à compter du jour où le titulaire de l’action a connu ou aurait dû connaître la manifestation du préjudice, sans que ce délai puisse être porté au-delà de cinquante ans à compter du fait générateur.

Satisfaction

Sergio Coronado (EELV, Français établi hors de France) a néanmoins salué une « avancée importante, traduisant l’article 4 de la Charte de l’environnement, qui prévoit que toute personne « doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi ». Arnaud Leroy (PS, Français établis hors de France) y a même vu « une révolution juridique ».

La satisfaction s’est aussi exprimée sur les bancs de l’opposition. Daniel Fasquelle (LR, Pas-de-Calais) s’est « réjoui » de cette évolution qui « comblera une lacune de notre droit, complétera utilement le code civil et permettra de lutter contre ce que certains juristes appellent les ‘fautes lucratives’ », à savoir « la violation délibérée des règles de droit par des acteurs (…) conscients que le profit qu’ils retirent de cette violation sera toujours supérieur à la réparation qu’ils auront à verser ».

Autres dom Le taux d’imprégnation des Guyanais au mercure – utilisé par les chercheurs d’or – a doublé de 1994 à 2005, selon une étude de l’Institut national de veille sanitaire.mages environnementaux

Maire du Croisic lors de la perdition de l’Erika (12 décembre 1999), Christophe Priou (LR, Loire-Atlantique) a soutenu l’article, « sans doute imparfait. Mais il y a le contexte. Et le contexte, pour moi, c’est le symbole de l’Erika et de la victoire que nous avons emportée, c’est le cas de le dire, contre vents et marées. En l’occurrence, je crois que le contexte l’emporte sur le texte », a déclaré l’élu de la Côte sauvage. « La classe ! » a savouré Barbara Pompili.

 

Chantal Berthelot (PS de Guyane) et Serge Letchimy (Parti progressiste de Martinique) ont évoqué d’autres dommages environnementaux, découlant de l’orpaillage illégal pour la première et de l’usage du chlordécone (insecticide de la famille du DDT) dans la culture de la banane pour le second. La prochaine procédure invoquant le préjudice écologique se tiendra-t-elle dans les Outre-mer ?

Retrait de l’action de groupe

Les députés ont, en revanche, supprimé l’amendement introduit au Sénat permettant aux associations agréées ou existantes depuis plus de cinq ans d’engager une action de groupe dans le domaine environnemental.

La mesure n’ayant « pas fait l’objet d’une sécurisation juridique suffisante ni d’études appropriées », Dino Cinieri (LR, Loire) l’a jugée « prématurée ». Souscrivant à ce point de vue, Philippe Plisson (PS, Gironde) a en outre estimé que « l’action de groupe ne doit pas être le monopole des associations, tout groupe constitué doit pouvoir agir en justice ».

Une rédaction pas juridiquement opérationnelle

Reconnaissant qu’à ce stade, «  la rédaction de l’article n’est pas juridiquement opérationnelle », Barbara Pompili a défendu, en vain, « une grande avancée, qu’il convient de protéger ». « Certes, le projet de loi relatif à la justice du XXIe siècle introduit un dispositif socle de l’action de groupe mais son articulation avec le domaine de l’environnement n’est pas assurée à l’heure actuelle », a poursuivi la secrétaire d’Etat.

La représentante du gouvernement a donc plaidé pour que, « par précaution », soit maintenue « l’action de groupe telle qu’elle est dans ce texte, pour éventuellement insérer le dispositif au Sénat s’il ne figure pas dans le projet de loi », porté par le Garde des sceaux.

Malgré le soutien de Bertrand Pancher (UDI, Meuse), qui a rappelé au groupe Les Républicains que Jacques Chirac était « à l’origine de cette belle idée », l’action de groupe a été supprimée. « C’est grave ! » s’est indignée Delphine Batho (PS, Deux-Sèvres). « Très grave ! » a renchéri la rapporteure, Geneviève Gaillard.

« Il y a une convergence d’intérêts entre les agriculteurs et les apiculteurs », selon l’ancienne ministre Delphine Batho.Milieux naturels : le ping-pong avec le Sénat continue

 Les néonicotinoïdes interdits au 1er septembre 2018

De l’importance des faibles doses, en matière sanitaire comme politique : il n’y a pas eu une voix de plus que celle menant à la stricte majorité absolue pour l’adoption de l’amendement présenté par Jean-Paul Chanteguet (PS, Indre), qui prévoit l’interdiction des néonicotinoïdes à compter du 1er septembre 2018 et écarte toute dérogation.

Ce scrutin très serré reflète peut-être l’influence du courrier, adressé le 11 mars par le ministre de l’Agriculture à l’ensemble des députés, estimant que le projet de loi ne devait pas créer « des distorsions entre les agriculteurs français et le reste des agriculteurs européens ». Stéphane Le Foll y considérait que les décisions en la matière devaient être conduites « au bon niveau, au niveau européen ».

A cet argument, amplement relayé dans l’Hémicycle, Philippe Plisson (PS, Gironde) a répondu : « Posons-nous la question de savoir si cette agriculture réussit. Tous les agriculteurs sont dans la rue et disent qu’ils n’arrivent pas à vivre avec ce système productiviste. »

Débat sanitaire

Le débat a aussi été d’ordre sanitaire. La secrétaire d’Etat Barbara Pompili a rappelé que « les néonicotinoïdes sont extrêmement dangereux, pour les abeilles, mais bien au-delà. Ils sont dangereux pour notre santé, notre environnement. Ils contaminent les cours d’eau, la flore, y compris la flore sauvage. Ils restent dans les sols très longtemps ».

Cécile Duflot (EE-LV, Paris) a affirmé que la réglementation européenne n’empêche nullement qu’un Etat-membre bannisse une substance, si celle-ci « met en danger la santé des animaux ou des humains ».

Elle a dressé un parallèle avec l’amiante, tardivement interdit en France en dépit de « risques sanitaires connus », sous l’effet d’un « lobbyisme bien organisé » – ce qui lui a valu les huées du groupe Les Républicains. « Nous sommes dans la même situation », a persisté l’ancienne ministre du Logement.

Bombe atomique

Gérard Bapt (PS, Haute-Garonne) est tombé d’accord avec Philippe Vigier (UDI, Eure-et-Loire), selon lequel il n’existe pas « d’autres produits plus efficaces et moins nocifs » que les néonicotinoïdes. « C’est sûr ! Après, il y a la bombe atomique ! » a rétorqué le cardiologue.

« L’urgence sanitaire nous oblige », a renchéri Suzanne Tallard (PS, Charente-Maritime). « On n’est pas à l’abri d’un scandale sanitaire », a alerté Eric Alauzet (EE-LV, Doubs).

Philippe Plisson a signalé que l’intercommunalité qu’il préside cofinance la plantation de haies autour des écoles pour en protéger les occupants des effets des pulvérisations sur les vignobles.

Delphine Batho (PS, Deux-Sèvres) a rappelé la responsabilité des néonicotinoïdes, des insecticides neurotoxiques généralement dérivés du chlore, dans la surmortalité des abeilles, « établie par plus de 1 100 études scientifiques qui caractérisent la toxicité aiguë de ces produits (…) et leur persistance dans l’environnement ».

Convergence d’intérêts

Pour l’ancienne ministre de l’Ecologie, « il y a aujourd’hui une convergence d’intérêts entre les agriculteurs et les apiculteurs parce que les rendements agricoles dépendent de la pollinisation pour 84 % des cultures en Europe. (…) Un monde sans abeilles, c’est aussi un monde sans nourriture et sans agriculture ». Selon la députée, les alternatives à ces pesticides «  existent pour les différentes cultures et les différents usages ».

L’interdiction des néonicotinoïdes au 1er septembre 2018 – date décalée d’un an par rapport à la version votée par les députés en mars 2015 – «  nous paraît un terme assez éloigné pour que la profession agricole ait le temps de s’adapter et de s’approprier les solutions alternatives », a justifié Jean-Paul Chanteguet, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

Pour Barbara Pompili, « le fait de disposer d’une date butoir donne de la visibilité, permettant à la recherche de se mettre en marche » pour consolider les solutions alternatives. Eric Alauzet (EE-LV, Doubs) a également défendu le principe d’une telle échéance, qui « solennise la décision ». Jusqu’à ce que le Sénat la mette de nouveau en question ?

Espaces naturels sensibles : le transfert aux régions à nouveau étudié

En commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, les députés ont réintégré l’article, supprimé par le Sénat, prévoyant que l’opportunité d’un transfert des départements aux régions de la compétence sur les espaces naturels sensibles fera l’objet d’un rapport, que le gouvernement remettra au Parlement un an après promulgation de la loi.

Les zones prioritaires pour la biodiversité restaurées

Sur amendement de Laurence Abeille (EE-LV, Val-de-Marne), ont été rétablies les zones prioritaires pour la biodiversité, vouées à restaurer les espèces menacées de disparition, qu’avait supprimées le Sénat.

Conservatoire du Littoral : les entreprises ne gèreront pas les sites

L’amendement de Dino Cinieri (LR, Loire), qui aurait permis à des entreprises privées de gérer des sites du Conservatoire du littoral, n’a pas été adopté. Les espaces dont le Conservatoire est propriétaire sont gérés « dans 95 % des cas » par les collectivités, a rappelé la secrétaire d’Etat. « Autoriser les entreprises privées à gérer ce patrimoine commun (…) risquerait de remettre en cause un modèle qui fonctionne bien et qui a fait la preuve de son efficacité », a estimé Barbara Pompili.

La dotationL’éclairage nocturne ne fera pas ombrage à la dotation de solidarité rurale. de solidarité rurale déconnectée de la sobriété énergétique

Sur proposition d’élus de l’opposition et de la majorité, après avis favorable de la rapporteure et de la secrétaire d’Etat, a été supprimée la disposition prévoyant une modulation de la dotation de solidarité rurale (DSR) en fonction de la sobriété énergétique des communes. Celle-ci aurait dû se traduire par une réduction d’au moins 50 % du volume de l’éclairage public, soit une extinction nocturne.

Bertrand Pancher (UDI) a anticipé la réaction des maires de sa circonscription de la Meuse, auxquels il devrait présenter « la bonne idée » venue de « là-haut, à Paris », consistant à « moduler la DSR en fonction de la manière dont ils vont régler l’éclairage public : ils vont me dire que je suis complètement barjo ! »

Aux députés arguant de la contribution de l’éclairage à la sécurité, Philippe Plisson (PS, Gironde) a signalé que la commune de Saint-Ciers-sur-Gironde, dont il est maire, « éteint tous les lampadaires de minuit à six heures du matin » depuis un an et demi, sans que l’insécurité se soit aggravée. « Mais la natalité, elle, a augmenté ! »

Schémas : le SRADDET enrichi de la gestion du trait de côte

Un amendement du gouvernement confère aux régions littorales, dans le cadre des Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), créés par la loi d’août 2015 portant Nouvelle organisation territoriale de la République, la possibilité de traiter de la gestion du trait de côte.

La mesure est issue des propositions du rapport du Comité national de suivi de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte d’octobre 2015.

Par ailleurs, la rapporteure a déposé un amendement visant à exclure des SRADDET les Schémas régionaux de cohérence écologique (SRCAE). « Le SRCE est pris en compte par les documents de planification et les projets de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ce qui n’est pas le cas pour le SRADDET, a pointé  Geneviève Gaillard (PS, Deux-Sèvres). Nous craignons que les SRCE, inclus dans le SRADDET, perdent leur force. »

L’amendement a été retiré après que la secrétaire d’Etat a assuré que la future ordonnance relative à la coordination entre les divers schémas sectoriels et le SRADDET n’entraînera pas d’affaiblissement de la portée juridique des SRCAE, qui traduisent les trames vertes et bleues.

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