Risques naturels

Que faire des 3 600 kilomètres de digues qui n’ont pas de propriétaire ?

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La compétence « Gemapi » devrait mettre fin à la gestion morcelée des ouvrages. En revanche, la question des digues orphelines demeure entière.

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Digues : des ouvrages à utiliser avec modération

La situation des digues en France est alarmante ! D’abord, sur 9 000 kilomètres de linéaire, seul un tiers sont en bon état. Ensuite, près de 60 % ne sont pas officiellement « autorisées », faute d’avoir fait l’objet d’une étude de danger transmise à la préfecture.

Cette étude, rendue obligatoire par le décret sur la sécurité des ouvrages hydrauliques du 11 décembre 2007 et à la charge du propriétaire, est une photographie du risque constitué par l’ouvrage à un instant donné. Elle doit être réalisée par un organisme agréé. L’étude a pour but d’apprécier les points forts de l’ouvrage, ses faiblesses, les scénarios possibles d’accidents et les conséquences éventuelles de ces derniers, ainsi que les moyens de les prévenir.
« La situation est très différente selon la classe des ouvrages », nous a confié le ministère du Développement durable : environ 95 % du linéaire de digues de classe A (qui protègent 50 000 personnes ou plus) dispose d’un acte formel. Ce taux est de l’ordre de 60 % pour la classe B (1 000 personnes ou plus), de l’ordre de 40 % pour la classe C (10 personnes ou plus) et inférieur à 10 % pour la classe D (moins de 10 personnes).

 

Gestion morcelée

Enfin, la gestion de ces ouvrages est morcelée. Les digues sont gérées par environ 1 000 gestionnaires de nature très variée et dotés de moyens financiers et humains très hétérogènes.

Avant l’entrée en vigueur de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations instaurée par la loi « Maptam », tous les échelons de collectivités ou leurs groupements pouvaient se saisir de cette mission, pour des motifs d’intérêt général ou d’urgence.

Certaines digues sont ainsi gérées par des syndicats mixtes, des établissements publics, des associations syndicales autorisées (ASA) ou directement par des services départementaux.

Le département des Pyrénées-Orientales, par exemple, est propriétaire de 26 kilomètres de digues de classe A qui protègent jusqu’à 130 000 personnes des crues de l’Agly dans sa portion maritime durant l’été.

 

Une compétence concentrée

Désormais, la réforme « Gemapi » concentre dans les mains du bloc communal cette compétence jusqu’alors émiettée. Les gestionnaires d’ouvrage sont liés par une obligation de moyens, et non de résultats.

« La responsabilité d’un gestionnaire d’ouvrages ne peut être engagée à raison des dommages que ces ouvrages n’ont pas permis de prévenir dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées », pose l’article 58 de la loi « Maptam ». Le décret d’application publié le 12 mai 2015 (n° 2015-526) clarifie les conditions de cette exonération.

 

Convention de mise à disposition

Pour en bénéficier, les gestionnaires doivent détenir une autorisation de gestion du système d’endiguement avant le 31 décembre 2019 pour les digues de classe A ou B ; avant le 31 décembre 2021 pour celles de classe C. Les ouvrages existant antérieurement à mai 2015 devront obligatoirement faire l’objet d’une nouvelle autorisation administrative.

Mais, pour devenir gestionnaire d’un ouvrage, l’établissement public de coopération intercommunale doit passer une convention de mise à disposition avec son propriétaire.

Or 3 600 kilomètres de digues dites « orphelines » en sont dépourvues. Heureusement, nombre de ces constructions dans une situation de quasi-déshérence sont de faible hauteur ou protègent très peu d’enjeux.

 

Stratégie de protection

«Prendre la compétence Gemapi n’implique pas une reprise systématique de tous les ouvrages de protection présents sur un territoire, précise Anne-Laure Moreau, chargée de mission au Cepri. Les collectivités ont un choix à faire en fonction de la stratégie de protection contre les inondations qu’elles ont adoptée. »

Les EPCI peuvent donc décider de ne pas se charger des digues de second rang. D’autant que, selon le ministère du Développement durable, sur les 9 200 km de digues recensés, 3 000 à 4 000 km ont réellement vocation à être constitués, grâce à la Gemapi, en systèmes d’endiguement opérationnels protégeant des territoires à enjeux importants.

« Toutefois, cette liberté de choix est toute relative car, le jour où les gens derrière cet ouvrage de second rang seront inondés, le président de l’EPCI pourrait apparaître comme responsable », poursuit Anne-Laure Moreau.

Par ailleurs, il est important que les maires se soucient de ces digues orphelines : si elles causent des dommages, leur responsabilité pourrait être engagée au titre de leurs pouvoirs de police.

 

Appui technique

Afin d’accompagner cette réforme complexe, les préfets coordonnateurs de bassin ont mis en place des missions d’appui technique aux collectivités, en application du décret n° 2014-846 du 28 juillet 2014. Mais la plupart des intercos concernées par la compétence « Gemapi » ne sont pas présentes à ces réunions organisées à l’échelle des bassins hydrographiques.

« Quels mécanismes seront mis en place pour que l’information redescende jusqu’à elles et leur permette de réaliser des choix éclairés ? » s’interroge Stéphanie Bidault, directrice du Cepri.

L’enjeu est énorme, car une très large majorité des EPCI ne se sont pas saisis de cette question jusqu’à présent. A fortiori lorsque les digues présentes sur leur territoire sont la propriété du département ou de l’Etat, comme c’est le cas de celles qui protègent des débordements de la Loire.

 

L’expert

Philippe Schmidt, avocat : « La responsabilité de la collectivité peut être engagée si l’ouvrage est mal conçu »

« Deux fondements de responsabilités peuvent être actionnés lorsqu’une digue cause des dommages. Il y a d’abord la responsabilité de la collectivité gestionnaire de l’ouvrage pour dommages de travaux publics, aménagée par l’article L.562-8-1 du code de l’environnement. Ce texte prévoit une exonération de la responsabilité de la collectivité dès lors que celle-ci peut prouver que la digue a été conçue, entretenue et exploitée dans les règles de l’art. Ensuite, existe la responsabilité au titre des pouvoirs de police, engagée si les mesures de protection des populations lors d’une inondation n’ont pas été mises en place : alerter, évacuer, combler une brèche… Cette responsabilité incombe exclusivement au maire, même s’il ne maîtrise pas la gestion de l’ouvrage et quel que soit le gestionnaire. »

 

De la digue au système d’endiguement

Le décret « digues » du 12 mai 2015 change radicalement l’approche de la gestion de ces ouvrages. Il est demandé aux collectivités de raisonner en termes de système d’endiguement alors que la réglementation était auparavant centrée sur les ouvrages hydrauliques. Il s’agit d’un ensemble d’ouvrages reliés entre eux parce qu’ils définissent une zone protégée d’un aléa précis, par exemple la crue cinquantennale de la rivière voisine. La zone protégée est donc une surface d’un seul tenant, mise à l’abri du débordement d’un cours d’eau par un ensemble d’ouvrages, qui peuvent être des digues mais aussi des remblais routiers, des voies SNCF, des dispositifs de régulation des écoulements hydrauliques (vannes, stations de pompage), mais aussi des aménagements pour dériver l’eau (chenal) ou la stocker (bassin de rétention). L’étude de danger, nécessaire pour obtenir l’autorisation des ouvrages, doit porter sur le système d’endiguement.

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