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Gouvernance par la donnée

La métropole, « bonne échelle pour développer le service public local de la donnée »

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : France, Toute l'actu RH

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Nathalie Vernus-Prost © Erwan Le Luron

Administrateur général des données, quel est cet oiseau qui apparaît dans les collectivités ? Pour mieux cerner cette fonction, La Gazette des communes vous propose des entretiens avec les premiers “AGD” travaillant au sein des collectivités. Nommée en avril 2015 à la métropole de Lyon, Nathalie Vernus-Prost ouvre la série.

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Cet article fait partie du dossier

Réutilisation des données publiques : des promesses vertigineuses

 

Nathalie Vernus-Prost est la première administratrice générale des données (AGD) en collectivité, nommée en avril 2015 au sein de la métropole de Lyon. Elle y a auparavant exercé différentes fonctions qui l’ont menée à endosser ce rôle de “chief data officer” (CDO), pour reprendre le terme anglo-saxon originel : chargée du Centre de formation informatique, responsable de l’intranet, webmestre de l’extranet, responsable web économique.

Une expérience qui lui a permis d’acquérir le bagage hybride nécessaire à une AGD combinant connaissances techniques, compétences managériales et vision stratégique en terme de développement de la collectivité. Son travail s’appuie entre autres sur le portail “smart data”, ouvert en 2013.

Elle inaugure une série d’entretiens avec des AGD, destinés à mieux cerner ce métier, nouveau sans l’être complètement, qui devrait faire école, du moins pour les collectivités d’une certaine taille.

En quoi consiste votre mission ?

Elle se présente sous trois aspects. Déjà, veiller à une évolution en continu des infrastructures de collecte, de diffusion et de production de données. Deuxième point, identifier la manière de créer de la valeur sur le territoire à partir de ces données, en améliorant leur diffusion et leur exploitation, en lien avec les chefs de projet numérique de la métropole et les start-ups locales.
Le troisième relève de l’animation de la communauté, nous passons notamment via notre outil de travail au quotidien, le TUBÀ, un espace ouvert dédié à la création des services publics de demain. Il nous permet de rencontrer les utilisateurs, de connaître leurs besoins et de travailler à la diffusion des données. J’y rattache le volet pédagogique : il y a un besoin d’acculturation, en interne, des collectivités. Même si au sein de la métropole l’acculturation est assez prégnante, il y a encore des marges. L’Etat est dans la même situation : Henri Verdier, l’administrateur général des données, a la même démarche.

Ces trois volets concourent à construire une gouvernance de la donnée solide, au service d’un service public local de la donnée, mais toujours en lien avec les actions de l’Etat, de nos partenaires et de l’Europe évidemment.

Cela reste une fonction nouvelle, qui évoluera au fil du temps. Nous travaillons actuellement à une consolidation de la gouvernance au sein de la direction de l’innovation et des SI et de la métropole plus globalement, nous collaborons aussi avec la direction de la prospective.

Habille-t-on d’un nouveau terme un poste en construction depuis que les SI ont commencé à être mis en place dans les années 70’s ?

Tout à fait. LAGD, au travers de cette dénomination qui vient des pays anglo-saxons, consolide des situations déjà préexistantes. Je pense aux personnes qui ont développé l’ouverture des données à la suite de la loi Cada de 1978, à celles qui ont travaillé à la mise en œuvre de l’association Open Data France, à des gens comme Bernadette Kessler [responsable du service innovation numérique de Rennes Métropole, qui a pris le relais de Xavier Crouan dans cette collectivité pionnière de l’open data, ndlr], ou encore à Cédric Lambert [chargé de mission développement numérique à la région Rhône-Alpes-Auvergne, ndlr]. Leur poste touche à la diffusion des données et aux démarches de smart city.

Qu’est-ce qui a conduit la collectivité à créer la fonction maintenant ?

Le poste a été mis en place car la métropole participe à des projets, notamment européens, comme Opticities (sur les services autour des transports, ndlr), ou bIoTope (sur l’interopérabilité des objets connectés, ndlr), qui font appel à cette ouverture de données, et l’encouragent. Une partie de mon métier consiste à aller chercher les bons interlocuteurs et chefs de projet dans ce sens.

L’idée générale était de mettre en place une gouvernance avec des rôles précis et de faire en sorte que la politique de production et de diffusion des données soit aussi incarnée en interne. Elle était en effet répartie sur des personnes qui le faisaient en plus de leur activité. Je pense notamment aux équipes de l’information géographique, qui ont largement œuvré à la métropole et ont rendu visible notre démarche, en particulier à travers la plate-forme. Il faut coordonner ces personnes pour valoriser les données et écrire une stratégie partagée en interne.

transports à Lyon

Les données au service de la mobilité. Flickr CC by jean-louis Zimmermann

Quels sont vos axes de travail ?

Nous les avons découpés en trois volets. Le premier consiste à développer l’accès au patrimoine informationnel de la métropole, et donc à faire évoluer notre plate-forme. Les chantiers sont nombreux : version anglaise, y compris les métadonnées, car beaucoup de nos réutilisateurs sont de langue anglaise, notamment pour nos projets européens ; un moteur de recherche indexant les données mêmes [et pas uniquement les fichiers, ndlr] pour avoir une recherche plus fine ;  l’historisation de nos données ; la qualité des données ; les nouvelles données de type capteur ; enfin une expérimentation à partir d’avril sur le big data, ses impacts organisationnels et sur l’infrastructure.

Second point, nous souhaitons accompagner la réutilisation des données par nos réutilisateurs, à travers le TUBÀ, par des hackathons, des challenges, des meet-ups…  Nous avons aussi un projet avec la Fing baptisé MesInfos, et portant sur le “selfdata”, que nous allons essayer de valider. Il nous semble en effet important que les citoyens se rapproprient la connaissance des données et, au-delà, les réutilisent. Ce sont des entrepreneurs potentiels.
Nous menons ainsi une expérimentation avec des collèges, maintenant une compétence de la métropole, que nous voulons développer, et aussi les centres sociaux.

La troisième partie porte sur l’acquisition de données. Jusqu’à présent, nous étions plutôt sur des stratégies d’opportunités, c’est-à-dire que, dans le cadre d’un projet, comme Optimod’Lyon [sur les systèmes de transport, ndlr], nous développions un certain nombre de données, c’est un vrai levier. Nous avons aussi une approche plus stratégique sur les données de l’énergie. Nous participons avec la Caisse des dépôts à une étude sur ce sujet.
Nous souhaitons aussi travailler sur les données du “care” – santé et social -, car notre métropole prend en compte cette nouvelle compétence. Nous devons nous assurer que nous aurons des données ouvertes, en veillant à leur anonymisation. C’est un point qui revient dans le premier rapport de l’administrateur général des données.

Nous voulons aussi favoriser le crowdsourcing. Le projet européen Opticities comporte un volet rapatriement de données produites par les utilisateurs, comme le fait Waze.

Waze aimerait bien, justement, échanger des données avec les collectivités. Vous ont-ils approché ?

Non, mais nous sommes en négociation avec Google, la maison-mère, sur des données sous licence actuellement (voir encadré), notamment les horaires théoriques des transports en commun. Nous négocions autour de la licence, car Google s’interroge dessus. Il ne nous propose pas pour le moment d’élément de « deal », si ce n’est des tableaux de bord et des campagnes de communication.

Par contre, Moovit exploite nos données et celles de nos partenaires en temps réel, après avoir signé la licence, et les enrichit avec le retour de ses utilisateurs.

Nous sommes friands d’expérimentations public-privé !

Comment s’assurer que ces échanges public et privé soient gagnants-gagnants ?

Notre système de licence est un vrai facteur vertueux. Nous avons le sentiment de faire en sorte que les partenaires privés participent à l’intérêt général. Je ne sais pas si nous aurions pu entamer notre échange avec Google sans lui.

Comme nous connaissons nos utilisateurs, nous pouvons dire si l’utilisation des données est cohérente avec les politiques publiques mises en œuvre sur le territoire.

Il nous donne la possibilité d’établir un dialogue et les réutilisateurs deviennent de vrais partenaires, que nous pouvons solliciter éventuellement dans le cadre de projets majeurs. Nous le constatons avec Opticities et Optimod”Lyon. Cityway (filiale de Transdev, spécialisée sur l’intermodalité, ndlr), par exemple, est une société en développement, qui travaille maintenant avec Toronto. Nous prouvons que les données permettent ce développement économique français et européen.

Sur nos projets européens, nous ouvrons de nouvelles données, comme les parcmètres, parce que nous établissons des échanges avec les utilisateurs.

Pour les données à forte valeur ajoutée, en particulier en temps réel, nous sommes en capacité d’identifier une société en position dominante et d’exiger éventuellement une redevance. Nous faisons en sorte de donner un égal accès au marché local grâce à cette licence, il n’y a pas de préemption.

Nous souhaiterions faire perdurer ce cadre de confiance. Nous verrons si cela est compatible avec l’évolution législative.

Mettre sur la table quelques centaines, et même quelques millions d’euros, est-ce cela qui va arrêter Google ?

Je ne vois pas Google acheter des données (1), ils sont plutôt dans le dialogue. Ils ne s’intéressent pas pour le moment aux données en temps réel sous licence associée, mais à celles sous licence engagée. Ils ont juste besoin de s’identifier et de dire ce qu’ils vont en faire.

Bien sûr que Google a une force de frappe que le secteur public ne peut pas contrer. Tout le monde utilise leurs services, mais le service public ne doit-il pas proposer une alternative, qui garantisse un marché économique ouvert ?

C’est ce que fait l’Etat avec les taxis en essayant de proposer une alternative crédible, via l’appli le.taxi.

Dans le futur service public de la donnée prévu par la loi Lemaire, il y a aussi le service au sens “service aux citoyens”. Comment garantit-on un accès égal ?

Par rapport à l’objectif que vous décrivez, faire payer Google est-ce la bonne solution ? Les débats ont été vifs lors de l’examen du projet de loi Lemaire sur la question de la licence, les avis étaient divisés : licence ODbL, freemium/premium…

Effectivement, nous avons du coup proposé de mener une réflexion au sein d’OpenData France (2). L’idée est de chercher  comment mieux travailler avec ces plate-formes sans y perdre notre âme et faire en sorte que la valorisation économique de ces données, qui ont un coût, se fasse sur le territoire. L’enjeu final, c’est la pérennisation de l’emploi en France et en Europe et que ce potentiel ne parte pas ailleurs.

La solution ne serait-elle pas de travailler main dans la main avec Google, ce que nous faisons, dans un sens ? C’est aussi un potentiel de création de services, on le voit dans les villes qui ont ouvert leurs données à Google. Nous avons pour le moment Optimod’Lyon, ce business model sera-t-il pérennisé ?

Il n’y a pas de remède miracle et nous n’avons pas trouvé d’alternative à la licence, si ce n’est une négociation, face à un poids lourd. En l’état, on ne peut négocier avec eux qu’au niveau français ou européen, avec un retour fiscal qui devrait s’imposer.

Face à tous vos défis, quels sont vos atouts et les freins ?

Côté atouts, nous avons réussi à mobiliser les services de la métropole en interne, des partenaires privés, nous avons créé l’archipel en mode organisationnel : la collectivité s’est positionnée comme un animateur des producteurs de données, avec une plate-forme unique d’accès, dans un cadre de confiance. Les licences les rassurent et les encouragent à cette ouverture, car ils connaissent leurs réutilisateurs.

De plus, la métropole se positionne grâce à son programme Smart City sur des projets européens et c’est un levier d’ouverture pour les données et d’expérimentation.

En revanche, il reste de l’acculturation à faire auprès des citoyens, des entrepreneurs potentiels. Le TUBÀ peut encore nous apporter beaucoup, ce lieu est un catalyseur d’utilisation.

En interne, nous avons ainsi un projet de catalogue des données pour les utilisateurs qui n’ont pas encore été, soit encouragés à s’y mettre, soit qui n’en ont pas perçu l’intérêt.

Je compte beaucoup sur les lois récentes qui ont abordé la question de l’ouverture des données (Lemaire, Valter, Notre, Macron… ndlr). On sent une effervescence qui va lever certains freins, notamment sur les DSP, qui représentent un gros potentiel de données utiles pour les start-ups et l’achat public (3). Nous travaillons beaucoup en interne à intégrer une clause open data dans nos marchés publics, comme l’a fait la Ville de Paris.

La métropole vous semble-t-elle la bonne échelle pour développer ce service public local de la donnée ?

Oui ! Nous pouvons mener des expérimentations suffisamment révélatrices car le territoire est assez vaste et touche 1,5 millions d’habitants. L’objectif est vraiment de poser la métropole comme le porteur du service public de la donnée sur son territoire et au travers des tests, de faire la preuve d’un service et ensuite de le porter sur le territoire national.

Les métropoles suscitent de la part des autres strates de collectivité des inquiétudes, certaines redoutant qu’elles ne soient écrasantes. Comment avoir des relations apaisées sur le sujet de la donnée ?

Nous nous appuyons sur un socle solide de dialogue qu’il est important de conserver. Nous avons la chance d’avoir des instances de dialogue avec les communes. Autrefois, c’était la conférence locale des maires. Maintenant au travers de la Loi MAPAM, du pacte métropolitain voté il y a quelques semaines, elles vont évoluer vers d’autres formats d’instances territoriales. Nous avons aussi, entre autres dispositifs, un extranet des communes, Grand Lyon territoire, qui traduit cet échange permanent.

A l’occasion de la loi NOTRe, nous sommes intervenus dans des instances, par exemple avec les géomaticiens des communes. Notre politique en matière de diffusion de données est d’accompagner, pas d’imposer, c’est la clé. Nous devons ainsi associer toutes les communes, quelle que soit leur taille, et nos partenaires privés dans le cadre des projets en interne. Il faut travailler aussi avec la région, qui possède sa plate-forme, en se coordonnant. Et à l’échelle nationale, nous devons œuvrer en bonne intelligence avec l’État. Les équipes d’Henri Verdier [directeur interministériel du numérique et du système d'information], sont, pour cela, une chance.

Vous évoquez vos relations avec les équipes d’Henri Verdier, comment votre projet s’articule avec la mise en place de “l’État plate-forme”, où les données ouvertes jouent un rôle important ?

Nous sommes très attentifs à ce qu’ils font pour que nous restions cohérents avec les démarches de l’Etat. J’essaye d’identifier les projets que nous pourrions avoir en commun afin de travailler avec leurs équipes, y compris sur « data.gouv ». Par exemple, puisque la Dinsic aborde la question de l’anonymisation, nous pourrions nous associer dans une démarche commune. Nous allons d’ailleurs nous rapprocher de la CNIL. C’est une question d’efficience du service public. Nous essayons également d’être force de proposition et territoire d’expérimentation, par exemple sur les taxis ou sur le développement d’un moissonneur de nos données autre que géographiques qui serve à d’autres collectivités. Nous avons mis du temps de nos agents pour avancer dessus.

Les métropoles se livrent à une concurrence, comment concilier cela avec l’ouverture consubstantielle à l’open data et l’impératif de mutualisation ?

C’est une évidence qu’il faut travailler ensemble, pour des questions d’efficacité et de réduction des coûts. Cela passe entre autres par l’association OpenData France. D’autres, comme la Fing ou France urbaine, nous permettent ce dialogue en continu. Bien sûr, on ne peut éviter une concurrence, mais qui s’apparente davantage à une émulation via un marketing territorial propre, car il est important pour une métropole de progresser dans les classements. C’est un gage de qualité, de cadre de vie qui s’améliore, d’attractivité pour la ville, mais aussi pour la France.

Je le distingue du volet diffusion de données qui est une action collective participant au bien commun, et au niveau duquel nous devons connaître nos projets. Je participe régulièrement à des études faites par d’autres métropoles sur ce sujet, ou par celles qui veulent ouvrir une plate-forme. Open data, c’est open avant tout, une ouverture. Si l’on n’est pas capable de s’ouvrir, cela parait paradoxal !

Certains constatent un lissage partisan des politiques publiques locales. Y-a-t-il une gouvernance locale de la donnée de droite, ou de gauche ?

Je pense que l’approche politique est transcendée, notamment parce que l’open data est une obligation. Les lois vont dans ce sens et c’est un encouragement à l’innovation, nécessaire au développement économique des villes. Le développement économique local est nourri de cette ouverture, les chiffres sont très clairs, des milliards vont être générés.

Un système de trois licences

Le portail Open data de la métropole de Lyon fait en réalité des entorses aux principes de l’open data qui garantissent un accès non discriminatoire aux données, quel que soit le réutilisateur. Si 99% des données sont en open data, sous la licence Etalab, le 1% restant, et pas le moins intéressant, est,  au choix :

  • Sous “licence engagée /Engaged license avec authentification des réutilisateurs (annexe 2 / appendix 2), visant à s’assurer que les réutilisations soient compatibles avec les politiques publiques sur la base des données de l’annexe 1 / appendix 1. Il s’agit d’éviter, par exemple, que le trafic routier soit envoyé devant des écoles parce que l’axe principal situé dans une rue parallèle est indiqué saturé. Cette licence permet des échanges entre le Grand Lyon et les réutilisateurs afin de mieux connaître les usages prévus et mieux comprendre les données”;
  • sous « licence associée / associated license visant à garantir un écosystème concurrentiel équitable, en évitant la formation de monopoles. Pour cela, cette licence outre l’authentification du réutilisateur (annexe 2 / appendix 2), introduit la possibilité d’une redevance en fonction d’un seuil élevé du taux de pénétration du produit ou du service créé (annexe 3 / appendix 3). En cas de position tendant à devenir monopolistique la redevance est élevée. Cette licence n’intègre aucun frais fixes afin d’éviter toute barrière à l’entrée pénalisante pour les petits acteurs. Elle vise à protéger les PME innovantes et acteurs de tailles modestes et favoriser leur développement”

Ce système illustre la tentation souvent observée dans le numérique d’encadrer une politique publique en fonction d’acteurs-épouvantails, en l’occurrence Google. Un choix dont l’efficacité est discutée.

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    Notes

    Note 01 - Google achète les bases de données de l’Institut national de l'information géographique et forestière - IGN -, par exemple, pour son service Google Maps, ndlr. - Retourner au texte

    Note 02 - association créée en 2013 réunissant des collectivités engagées en faveur de l'ouverture des données, ndlr - Retourner au texte

    Note 03 - en l’état actuel, le texte prévoit l’ouverture des données des DSP, avec toutefois des dérogations possibles. - Retourner au texte

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