Logement

Quelles solutions pour augmenter les terrains disponibles ?

Par
construction de logement

Flickr CC by sa Alexandre Prévot

Le sénateur Daniel Goldberg a présenté le 16 février devant la commission des affaires économiques du Sénat un rapport sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement. Réclamée depuis des années par les professionnels, la réforme de la fiscalité est en ligne de mire, mais les outils de l'urbanisme opérationnel doivent aussi être mieux utilisés.

La « libération du foncier » est le serpent de mer des politiques du logement depuis plusieurs années. L’ensemble des professionnels s’accordent à dire que la hausse du coût du foncier, due notamment à son manque de disponibilité, est l’un des facteurs d’explication de la crise du logement. De nombreux rapports ont déjà été produits sur le sujet, comme celui des sénateurs Thierry Repentin et Dominique Braye sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement en 2005. Hasard du calendrier, Thierry Repentin, désormais président de la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier, a d’ailleurs rendu le lendemain de la présentation de ce travail le rapport de la Commission sur la mobilisation du foncier public.

Le rapport est centré sur les zones tendues, dans lesquels l’offre de logements est inférieure aux besoins. Au-delà du diagnostic, il fait une série de propositions, touchant à la réforme de la fiscalité et aux usages de l’urbanisme opérationnel.

Une réforme de la fiscalité s’impose

Tous les spécialistes s’accordent à dire que l’instabilité de la fiscalité du foncier, et ses logiques contradictoires, doivent être revues. Ainsi, la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), payée tous les ans par le propriétaire ou l’usufruitier d’un terrain, qu’il soit constructible ou non, dont le produit est versé aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Elle est assise sur des bases cadastrales datant de 1961, qui sont aujourd’hui obsolètes. Pour compenser la faiblesse de l’assiette de la TFPNB, les communes et les EPCI ont fixé des taux d’imposition très élevés, mais malgré cela la TFPNB constitue une recette marginale pour le bloc communal : environ 1,5% des recettes fiscales.

« Un investissement dans un terrain nu est un investissement sûr et qui nécessite très peu de dépenses d’entretien. Le conserver plusieurs années supplémentaires en pariant que sa valeur vénale augmentera ne coûte donc presque rien. Tout encourage, par conséquent, le propriétaire d’un terrain à ne pas le mettre en vente et à pratiquer une forme de rétention foncière », note le rapport. L’article 54 de la loi SRU a permis aux communes de décider d’une revalorisation forfaitaire de la valeur locative cadastrale des terrains devenus constructibles, mais très peu ont utilisé cette possibilité.

Depuis 2012 des textes législatifs ont donc instauré des mécanismes de majoration obligatoire dans les zones où le besoin de logements est le plus important. Dernière mesure en date, la loi de finances pour 2016 a supprimé les majorations obligatoires de 5 €/m² et 10 €/m² et leur a substitué, à partir du 1er janvier 2017, une majoration de 3 €/m² qui peut être modulée par les communes de 1 €/m² à 5 €/m², en retenant un nombre entier. Le dispositif, d’une moindre portée, est donc de nouveau aux mains des collectivités territoriales.

L’autre taxation, l’imposition des plus-values immobilières, encourage également la rétention : elle repose sur un système d’abattement en fonction de la durée de détention : l’exonération est actuellement intégrale au bout de 21 ans de détention du terrain, ce qui encourage la rétention. En résumé, l’instabilité fiscale incite les propriétaires à l’immobilisme.

« Afin que la fiscalité n’encourage plus à la rétention foncière, mais incite au contraire les propriétaires de terrains constructibles à les céder, une réforme d’ampleur visant à basculer l’imposition du flux vers le stock est aujourd’hui nécessaire », estime le rapport. Il est proposé le vote d’une loi de programmation fiscale, dans laquelle la taxation sur la détention de foncier constructible serait désormais fondée sur la valeur vénale des biens, et non plus sur leur valeur locative. Ceci nécessite au préalable la création d’observatoires locaux du foncier. La taxation des plus values doit en échange être baissée : le taux de 19% doit progressivement disparaître, et les abattements pour durée de détention doivent être supprimés. Le rapport propose également qu’un mécanisme de report d’imposition de la plus-value immobilière soit mis en place lorsque le produit de cette plus-value est intégralement réinvesti dans la construction de logements dans un délai de douze mois, y compris lorsque la construction a lieu sur le terrain qu’il vient de vendre. Un tel mécanisme permettrait que le vendeur ait un intéressement au projet.

Des documents d’urbanisme plus opérationnels

Le second volet de propositions concerne les documents d’urbanisme et les outils fonciers. Premier outil de planification, le plan local d’urbanisme se limite trop souvent à une série d’interdictions. Sévère, le rapport estime qu’il « n’existe pas de document d’urbanisme « dessinant » la ville telle qu’elle devrait être d’ici quelques années et exposant les moyens juridiques et opérationnels permettant d’y parvenir ». Il estime que le caractère opérationnel et exécutoire du PLU pourrait être amélioré afin de favoriser la prévisibilité de son application ainsi qu’une meilleure utilisation des droits à construire. Des règles minimales de densité, voire d’emprise au sol ou de hauteur, applicables aux projets comportant des logements devraient être systématiquement inscrites dans le PLU,  au moins dans les zones tendues, sans qu’une justification particulière ne soit nécessaire.

Plus novateur, le rapport propose la création de zones de mobilisation foncière, sur les zones U ou à urbaniser, dans lesquelles, si aucune cession ou projet de construction sur des terrains sans occupant manifestement insuffisamment construits n’a été engagé au-delà d’un certain délai annoncé dans le PLU, les propriétaires seraient expropriés selon une procédure simplifiée, inspirée de la procédure de déclaration de parcelle en état manifeste d’abandon.

L’articulation entre PLU et programme local de l’habitat doit aussi être améliorée, et les PLH être plus opérationnels. Le PLH pourrait notamment rendre obligatoire, si la demande de logements sociaux le justifie, la mise en place d’une servitude de mixité sociale dans certaines communes – elle permet  de rendre obligatoire sur certaines parties de la commune un pourcentage obligatoire de logements sociaux dans tout programme de construction, et contribue à maîtriser les prix du foncier dans le diffus. La fixation de prix de vente plafond de charges foncières pour les opérations bénéficiant d’aides à la pierre pourrait aussi être généralisée dans le cadre des PLH des EPCI délégataires des aides à la pierre.

Les collectivités doivent utiliser les outils fonciers

Enfin, de l’avis du rapporteur Daniel Godlberg, les outils fonciers sont aujourd’hui suffisants, mais pas assez utilisés. La zone d’aménagement différé permet à une collectivité territoriale ou à un établissement public (EPF, EPFL, SEM) de disposer d’un droit de préemption sur toutes les ventes de biens immobiliers dans un secteur défini, pour une durée de six ans renouvelable. C’est un outil particulièrement efficace pour limiter la spéculation foncière et disposer de réserves foncières suffisantes pour conduire certains projets d’intérêt local, mais assez peu  utilisée. La déclaration d’utilité publique réserves foncières permet à l’État, aux collectivités territoriales ainsi qu’aux EPF d’acquérir des terrains bâtis ou non bâtis sans qu’un projet soit défini avec précision.  C’est également un outil méconnu et mal apprécié, qui gagnerait à  être mis en valeur. Enfin, il pourrait être bénéfique de garantir, par la loi, la reconnaissance de l’utilité publique à toute opération de construction de logements répondant aux objectifs fixés par les PLH dans les zones tendues.

Un rapport sur le même sujet a également été confié par la ministre du logement Sylvia Pinel à Dominique Figeat, président de l’observatoire régional du foncier d’Ile-de- France, qui devrait être rendu d’ici quelques semaines à la nouvelle ministre du logement Emmanuelle Cosse.

Commentaires

2  |  réagir

02/03/2016 10h00 - Territoires durable

Une fiscalité « circulaire » incitative permettrait de mieux mobiliser le foncier à recycler et à requalifier (friches urbaines et futures friches urbaines que sont les zones commerciales des entrées de ville). La remise en ordre des zones commerciales (suite de « boîtes à chaussures » posées sans souci de densité, énergivores, imperméabilisantes et gourmandes en foncier) représente l’occasion de repenser le projet urbain dans sa globalité. Les collectivités peuvent se saisir de ce foncier au fur et à mesure de la fermeture des enseignes afin de développer des projets en lien avec l’économie circulaire : introduction de la notion de reversibilité du foncier pour certains projet (la commune garde la main sur le foncier et lutte contre la spéculation). La performance d’usage à la parcelle peut ainsi se développer avec l’éco-conception de bâtiments construits avec des éco-matériaux (bois, paille, chanvre, granulats issus du recyclage…). Leur recyclage ultérieur sera facilité. De nouvelles éco-polycentralité urbaine comprendront l’habitat, les corridors écologiques (bornes pour véhicule électrique, tramway, pistes cyclables, trames vertes…), la gestion intelligente des quartiers (smart grid, smart city…). Cette démarche post-carbone permet de conserver le foncier à haute valeur agropédologique qui assure l’autonomie alimentaire des villes .

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24/02/2016 04h07 - Pas tout à fait

Voilà un article qui pour partie n’est pas exact.
Il mentionne en effet que la vente d’un terrain après plus de 21 ans de détention se fait sans frais pour le vendeur.
Il est vrai qu’à partir de cette durée, le propriétaire n’a pas à inscrire sa plus-value dans sa base imposable à l’impôt sur le revenu.
Mais le vendeur reste toujours redevable d’une bonne partie de la CSG don t le taux est tout de même de 15,3%.

Enfin, pour aller jusqu’au bout concernant la fiscalité locale, il faut se rappeler les bases sur lesquelles ont été construites ces taxes:
La base taxable (TF) est égale à la moitié de la recette qui peut être générée par le bien ET le taux appliqué était loin d’être ce qu’il est devenu.

En un mot, les propriétaires de biens immobiliers sont devenus ce que l’on appelle si je ne m’abuse des « vaches à lait ».
Dans certains cas, pour la TF sur le foncier bati, le taux maximal (parts commune et département) peut atteindre plus de 80% de la base taxable; ce qui porte en fait pour un bien loué le montant à 1/3 des recettes générées (sur le foncier non bati, on atteind plus de 160% – pas mal pour un produit qui ne génère aucun revenu!).

Après on se demande pourquoi les investisseurs ne veulent plus acquérir de bien immobilier pour la location!

C’est vrai, il y a des zones tendues pour loger les personnes. Mais on parlait à une époque d’aménagement du territoire. Ne peut-on pas imaginer que la création de la richesse puisse se faire en dehors de ces zones tendues où il y a pléthore de biens?

La solution existe pour permettre aux collectivités de percevoir des recettes à la hauteur de leurs besoins. Mais cette solution exige un changement de paradygme à la hauteur des ambitions.

Politiquement ce projet est également difficile à porter car il remet en cause la plupart de nos habitudes.
Mais il arrivera le jour où on ne pourra pas faire autrement que de revoir totalement ces problématiques.

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