Déchets

Emballages : une concurrence subie par les collectivités ?

| Mis à jour le 13/07/2016
Par
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Kergourlay / CC 4.0

Un opérateur historique, un challenger et un « aspirant candidat » : Eco-Emballages, Valorie et ERP postulent à l’agrément des pouvoirs publics dans la filière sous « responsabilité élargie des producteurs » (REP) des emballages. En 2017, les collectivités ne traiteront vraisemblablement plus avec un interlocuteur unique – parfois qualifié d’hégémonique. Mais l’ouverture à la concurrence, fruit de la volonté des industriels, n’a rien d’un marché gagnant pour les collectivités...

C’est un plébiscite, à en croire le sondage réalisé par l’Ifop pour Valorie : les entreprises, qui financent Eco-Emballages, comme les collectivités , qui en perçoivent des soutiens, considèrent massivement (à 82 % pour chaque catégorie) comme « une bonne chose » l’ouverture du marché du recyclage des emballages à plusieurs éco-organismes.

Le commanditaire de l’étude explique cette adhésion de principe par le fait que « les acteurs ont l’habitude de mettre en concurrence leurs prestataires, la diversité de l’offre stimulant l’innovation et la qualité du service, selon Mickaël Martin, directeur du développement de Valorie. Or, dans la filière sous « responsabilité élargie des producteurs » (REP) des emballages, collectivités et entreprises sont pieds et poings liés à l’opérateur historique. »

Un calendrier difficilement tenable

L’initiative de rompre le monopole émane des producteurs d’emballages. Parmi les 50 000 entreprises cotisant à Eco-Emballages (dont Adelphe est devenu une filiale en 2005), 500 (issues de l’agro-alimentaire, de l’électronique, de la distribution, de l’importation de biens de consommation courante) soutiennent la mission Neo 2017, plate-forme de réflexion visant à donner un « nouveau souffle » à la REP, exposait, fin 2015 à la Gazette, le président de Valorie, Pascal Gislais.

Le challenger d’Eco-Emballages – où ses animateurs ont appris le métier – compte atteindre progressivement 15 à 20 % de part de marché. Moins incisif, ERP se présente comme un « aspirant candidat » à l’agrément que les pouvoirs publics doivent accorder, d’ici fin 2016, aux éco-organismes s’étant conformés au cahier des charges gouvernemental.

Ce document doit être rédigé d’ici la fin du premier trimestre, puis faire l’objet de consultations avant publication par arrêté en juin 2016. Les candidats remettront en septembre leur dossier, qui sera enrichi et précisé au fil des échanges avec le ministère de l’Ecologie, l’(es) arrêté(s) d’agrément, portant sur la période 2017-2022, devant théoriquement intervenir avant fin décembre.

Comme il apparaît d’ores et déjà irréaliste que le(s) nouveau(x) éco-organisme(s) disposent à cette date d’un portefeuille d’adhérents et de collectivités, l’hypothèse d’une « prolongation de 6 à 12 mois des contrats existants » avec Eco-Emballages est étudiée au ministère, indique Caroline Henry, en charge du dossier à la Direction générale de la prévention des risques.

Inverser le challenge

Depuis 1992, les collectivités ont appris à collaborer et à ferrailler avec un éco-organisme en position de monopole, souvent qualifié d’hégémonique voire d’impérialiste. Pour autant, elles n’expriment pas publiquement le même enthousiasme sur l’émergence de nouveaux organismes que lorsqu’elles sont interrogées par un institut de sondage.

« La concurrence arrive, non de notre fait mais de celui des producteurs, note Bertrand Bohain, délégué général du Cercle national du recyclage (CNR). Dès lors que les barèmes de soutiens aux collectivités seront nécessairement identiques, qu’avons-nous à y gagner, sinon de la complexité ? »

Son homologue d’Amorce abonde : « La concurrence est un fait, on ne la choisit pas. Il faudra s’adapter à cette situation ». Mais l’envie d’en remontrer aux représentants des industriels est intacte : « Cela fait plus de vingt ans qu’Eco-Emballages nous dit ‘parmi les services publics locaux, il y a des bons et des mauvais, il faut que les mauvais deviennent bons’. A notre tour de challenger les éco-organismes ! »

Pour Amorce et le CNR, l’apparition de nouveaux entrants sur la « REP emballages » se traduit tout d’abord par une reprise en main salutaire par le ministère de l’Ecologie des négociations sur l’agrément. « Pour la première fois depuis longtemps, la rédaction du cahier des charges du (des) futur(s) éco-organisme(s) se fait sans qu’une société agréée soit à la table, relève Nicolas Garnier.

Y participent l’Etat, les collectivités, les metteurs en marché et les associations de consommateurs et de protection de l’environnement. Ce n’est plus Eco-Emballages qui rédige une copie soumise aux pouvoirs publics. » Pour Bertrand Bohain, « il était totalement anormal qu’un éco-organisme prenne part à la rédaction du cahier des charges auquel il devait se conformer. Les règles sont aujourd’hui plus claires et plus saines. »

Les 80 % de soutiens « sanctuarisés »

Dans ce cadre, les pouvoirs publics ont établi que les éco-organismes devront soutenir les collectivités à hauteur de 80 % des coûts nets et optimisés de la collecte et du tri des emballages. N’en déplaise à la Cour des comptes, qui défend le « respect impérieux du lien (…) entre les soutiens versés et l’atteinte du taux de recyclage de 75 % », dans son rapport actualisé (octobre 2015) sur Eco-Emballages.

Une lecture que l’éco-organisme avait fait prévaloir dans son précédent agrément (2011-2016) et contestée par nombre de collectivités : l’article 46 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement fixe, de façon disjointe, des objectifs de 75 % de recyclage des emballages et de 80 % de couverture des coûts de gestion par l’éco-organisme. C’est bien un retour à la lettre de la loi « Grenelle 1 » qu’opère aujourd’hui le ministère de l’Ecologie, le taux de 80 % de soutien des éco-organismes n’étant plus assujetti à une performance de 75 % de recyclage côté collectivités.

« Le ministère propose de sanctuariser 80 %, apprécie Nicolas Garnier. Si les soutiens à la tonne triée sont en-deçà du budget global prévu, les montants restants seront alloués à des mesures d’accompagnement, comme l’appui aux ambassadeurs du tri, par exemple. Jusqu’à présent, Eco-Emballages annonçait une enveloppe de soutien, dans le but de ne pas la dépenser intégralement. »

Dans le chapitre sur les éco-organismes intégré au rapport annuel publié le 10 février, la Cour des comptes préconise « que les prochains agréments subordonnent le versement des soutiens financiers aux collectivités locales à la mise à jour de leurs consignes tri ». Autre condition émise par les magistrats : la mise en place d’une comptabilité analytique. Un « non-sujet », selon Amorce, l’harmonisation des consignes de tri suivant son cours et la comptabilité analytique étant d’ores et déjà rendue obligatoire par la loi sur la transition énergétique d’août 2015 (art. 98).

Des écueils à contourner

On peut disserter à longueur de colloques sur les vertus et les limites de la concurrence, celle-ci s’exercera de façon forcément très cadrée s’agissant de sociétés privées mais sans but lucratif, auxquelles les pouvoirs publics assignent, via un agrément, une mission d’intérêt général. « Notre activité est très encadrée par l’Etat, les capacités de différenciation entre éco-organismes seront forcément restreintes, d’autant que nous sommes dans une REP financière », observe Carlos de Los Llanos, directeur du département tri et recyclage d’Eco-Emballages. Même discours chez Valorie : « Notre liberté d’action et de proposition sera encadrée par le cahier des charges », reconnaît Pascal Gislais.

A la lumière de filières où opère la concurrence (déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) principalement), trois failles potentielles sont identifiées :

 1/ Les « free riders » :

On estime que 10 % des producteurs d’emballages (essentiellement de petites entreprises) échappent aujourd’hui à la cotisation à Eco-Emballages (1). A la faveur de l’apparition de nouveaux éco-organismes, les industriels quittant le partenaire historique pourraient ne pas immédiatement rallier un nouvel entrant.

Le risque de multiplication des « free riders » est réel, même si le ministère de l’Ecologie assure qu’un registre suivra les adhésions et les versements des producteurs aux divers éco-organismes. L’expérience des DEEE a échaudé : depuis la perte de l’agrément de ERP France, fin 2014, « un certain nombre de metteurs en marché n’a toujours pas rejoint » l’un des deux éco-organismes en activité, note Christian Brabant, directeur général d’Eco-Systèmes.

Ces producteurs restant à l’écart de la REP diminuent les recettes des éco-organismes (puisqu’ils n’acquittent pas le barème « amont »), et donc les fonds disponibles pour les soutiens aux collectivités (barème « aval »). A ces pertes de recettes peut s’ajouter un surcoût mécanique de fonctionnement d’éco-organismes plus nombreux qu’auparavant, que redoute Gérard Miquel, président du Conseil national des déchets et du Syded du Lot. Même grief au sujet du futur « organisme coordonnateur » des éco-organismes, qui sera en outre « dépensier en temps et en énergie », souligne le partisan « des choses simples ».

2/ Le dumping environnemental :

« Même si la plupart des metteurs en marché jouent le jeu de la REP, certains seront tentés, dans un système concurrentiel, d’adhérer à l’éco-organisme proposant la plus faible éco-contribution. Au risque que le travail de recyclage soit moins bien fait », met en garde Franck Gana, directeur du développement d’Ecofolio (éco-organisme de la filière papiers).

Dans la filière DEEE, le dumping environnemental d’ERP avait été mis en avant par certains observateurs pour expliquer son non-réagrément. Les collectivités locales ont bien conscience que « les metteurs en marché ont pour objectif de remplir leurs obligations réglementaires – c’est-à-dire contribuer financièrement à la fin de vie de leurs produits – au moindre coût », remarque Nicolas Garnier.

3/ Le marchandage de collectivités :

« Dans les DEEE, la concurrence a duré six mois !, rappelle le délégué général d’Amorce. Les collectivités ont été démarchées par les trois éco-organismes, auprès desquels elles ont fait valoir leurs attentes en termes de fréquence d’enlèvement en déchetterie et de maintien des opérateurs de l’économie sociale et solidaire qu’elles avaient déjà missionnés pour la collecte, le démantèlement et le recyclage. » Des requêtes auxquelles les organismes ont d’ailleurs été attentifs.

Las, la concurrence ne saurait fonctionner de façon fluide au niveau des collectivités, puisque le portefeuille des éco-organismes doit forcément faire coïncider l’amont (les cotisations des metteurs en marché) et l’aval (les soutiens aux gestionnaires des déchets). ERP ayant contractualisé avec plus de collectivités que ses adhérents ne pouvaient en soutenir, une quarantaine d’entre elles a été transférée, mi-2008, à Ecologic, qui collectait moins de tonnages que ce que lui permettait sa surface financière.

Effectué sous l’égide d’un « organisme coordonnateur », la manipulation fait écrire aux magistrats de la Cour des comptes que « dans la filière des DEEE, la concurrence n’est qu’apparente du point de vue des collectivités locales. C’est en effet l’éco-organisme coordonnateur qui établit une convention avec la collectivité locale et lui attribue un éco-organisme référent », note le rapport public annuel du 10 février.

Cet antécédent fait craindre aux collectivités de devoir à nouveau jouer le rôle de variable d’ajustement entre éco-organismes. Pour que les quantités tombant dans l’escarcelle des organismes correspondent à leur capacité financière effective, Amorce propose qu’ils s’échangent, non des collectivités, mais des tonnages, dans un schéma inspiré des « certificats d’économie d’énergie ».

Une option qu’écarte le ministère de l’Ecologie : « Le rééquilibrage peut se faire sur des tonnes dans le cadre d’une REP opérationnelle (avec prise en charge directe du flux de déchets par l’éco-organisme, ndlr), estime Caroline Henry. La filière emballages relevant d’une REP financière (soutien par l’éco-organisme à la collecte et au tri opérés par les collectivités, ndlr), le rééquilibrage doit plutôt être financier. »

Valorie plaide aussi pour un « rééquilibrage en euros » entre éco-organismes, au cas où l’un d’entre eux aurait plus de partenaires « aval » que de contributeurs « amont ». « La balance se ferait via l’organisme coordonnateur, l’opération de rééquilibrage serait transparente pour les collectivités, ce ne doit pas être leur problème », assure Mickaël Martin.

Enrichir le service

En euros, il n’y aura pas d’avantage à l’offre de tel ou tel éco-organisme. « Certes, le barème est unique. Mais rien n’empêche un éco-organisme d’aller au-delà de 80 % de soutiens, sinon, cela gâche un peu la dimension concurrentielle », tente de défendre Nicolas Garnier. Le ministère de l’Ecologie douche tout espoir : « Toutes les collectivités ne souhaitent pas forcément qu’existent plusieurs éco-organismes mais toutes souhaitent que s’applique un traitement identique. Les soutiens seront fixés dans le cahier des charges, on ne pourra aller au-delà », tranche Caroline Henry.

La nouveauté viendra peut-être du caractère « mixte » de l’intervention de l’éco-organisme, à la fois financière et opérationnelle. Valorie est ouvertement candidat au pilotage de centres de sur-tri, qui sépareront les différentes résines de plastiques quand sera généralisé, d’ici 2022, le tri à la source des plastiques souples. « Le surtri pourrait être pris en charge par l’éco-organisme, si le cahier des charges le permet et si les collectivités le souhaitent », avance Pascal Gislais. Côté collectivités, le discours dominant est qu’il n’est « pas question que les élus perdent la main », comme le martèle le sénateur Gérard Miquel.

A la marge, les collectivités escomptent améliorer la relation avec leur éco-partenaire, notamment au plan administratif – sur lequel Valorie annonce « un choc de simplification ». La déclaration de tonnages collectées, « trimestrielle depuis l’origine, pourrait devenir semestrielle, voire annuelle, suggère Mickaël Martin. Sans que soit remis en cause le versement trimestriel des soutiens. »

ERP se positionne à la fois sur les emballages et les papiers. « Ce sera une forme de simplification pour les collectivités, en matière de reporting », selon son directeur du développement, Philippe Badou.

Philippe Rapeneau, président de la communauté urbaine d’Arras et vice-président de Nord-Pas-de-Calais – Picardie, sera attentif à l’éco-organisme qui pourra l’accompagner dans la politique de transition énergétique, dans l’élaboration du plan climat-air-énergie territorial ou encore du plan régional de prévention et de gestion des déchets.

Un tel appui ne ressemblerait-il pas au soutien au développement durable (SDD) d’Eco-Emballages, décrié au motif que la société agréée sort ainsi de sa mission ? « Le SDD a toujours été accordé à la gueule du client, Arras n’a jamais perçu le moindre centime malgré de très bonnes performances », raille le vice-président d’Amorce. Concurrence ou pas, « emballages » rimera toujours avec « accrochages »…

Commentaires

1  |  réagir

13/02/2016 09h37 - Henri Tanson

Ecrire plusieurs fois, dans cet article, que l’ouverture à la concurrence est voulue par les industriels n’explique pas tout.
Évidemment, tous les marchés économiques juteux aiguisent les appétits des industriels.
Et alors ? Ce n’était pas le cas, avant ?
J’ai un autre avis, une autre explication à ce phénomène qui a tendance à se généraliser, et qui est l’ouverture à la concurrence totale de tous les secteurs économiques.
Ce ne sont pas les industriels qui sont aux commandes, mais ce sont eux qui cherchent à en profiter : normal.
Ce n’est pas la première fois que je répète que l’on ne peut comprendre la mutation de notre société, si l’on observe tout avec des œillères !
Toutes nos réglementations économiques, toutes, trouvent leur origine dans notre appartenance à l’Union européenne, qui prône la concurrence libre, entière, sauvage : c’est même son principe de base.
D’ailleurs, les services publics, eux-mêmes, sont sur la liste des secteurs à ouvrir à la concurrence; ça se fait doucement mais sûrement, grâce à la « technique des petits pas », si chère à Schuman… Marche arrière interdite !
Il vaut mieux le savoir, pour comprendre ce qui se passe; on peut, au moins, anticiper.
Je dis ça…

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