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Réforme territoriale

Les intercommunalités XXL, des colosses aux pieds d’argile

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : A la une, France

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interco-xxl-une © mediterranean - Fotolia

Exclusif : une étude menée par l'Assemblée des communautés de France et Mairie-conseils brosse un tableau mitigé des très grandes communautés existantes. Principale difficulté : l'action publique de proximité.

 

Une étude qui tombe à pic. Au moment où, de l’Elysée aux préfets de départements, on plaide pour de vastes regroupements, l’Assemblée des communautés de France (ADCF) et Mairie-conseils se penchent sur les intercommunalités existantes de plus de 50 communes.
Gouvernance, management, planification, gestion de proximité : les différentes facettes de ces intercommunalités « XXL » sont passées au peigne fin.

Cette étude, dévoilée en exclusivité dans « La Gazette », intitulée « Grandes communautés, de l’exception à la généralisation ? », connaîtra un prolongement « RH » assuré par l’Association des directeurs généraux des communautés de France.
Elle établit un bilan tout en contrastes d’un phénomène jusqu’ici marginal. Purs produits, pour la plupart, de la carte intercommunale post-loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, les géants communautaires sont en effet au nombre de 46 sur un total de 2133 au 31 décembre 2015. Issus de mégafusions, ils n’en donnent pas moins le tournis.

Assemblées pléthoriques

Ainsi, la communauté d’agglomération du pays de Dreux (Eure-et-Loir), composée de 78 municipalités et comptant 111 500 habitants, recouvre près de 1 000 km2 . Soit 50 kilomètres du nord au sud et 40 d’est en ouest. Aux deux tiers formée de communes de moins de 500 habitants, elle concerne, au total, 1 160 conseillers municipaux. Grâce au leadership affirmé de son président Gérard Hamel (LR), cette agglomération à dominante rurale semble avoir trouvé son rythme de croisière.

Ailleurs, des difficultés demeurent. Si les règles de gouvernance assurent une représentation aux communes les plus petites, elles ne sont pas gage de souplesse. Les conseils communautaires « peuvent apparaître pléthoriques », considère l’étude dans un euphémisme. Ils se transforment même en véritables assemblées, plus fournies que certains conseils régionaux. La communauté de communes de la Haute-Saintonge (131 communes, 67 200 hab., Charente) rassemble 161 conseillers communautaires. Les effectifs de certains bureaux dépassent l’entendement.

Tel est particulièrement le cas de la communauté d’agglomération de Valence Romans sud Rhône-Alpes (51 communes, 212 540 hab., Drôme). Conséquence de la fusion, aux forceps, des intercommunalités de Valence et de Romans, ce groupement fonctionne en mode bipolaire. La confiance n’y est guère de mise. Du coup, les 51 maires font partie d’un bureau qui compte 56 membres. Un tour de force pour un conseil communautaire de 110 unités. « C’est une difficulté, sachant que 37 communes ne représentent que 30 % de la population » (1), admet le président de la communauté d’agglomération Nicolas Daragon (LR).

Spectre de la technostructure

Dans les intercommunalités « XXL », la défiance des élus se révèle souvent forte. Particulièrement chez ceux, nombreux, qui ont été désignés pour la première fois dans un conseil communautaire après les municipales de mars 2014. Beaucoup se montrent peu amènes envers l’administration intercommunale. Le spectre de « monstres technocratiques » est régulièrement agité. Certains parlent de « reprendre la main sur les services et l’ingénierie ».

« Les élus communaux ont encore tendance à penser que l’on va à la communauté faire son marché », se désespèrent des édiles communautaires, blanchis sous le harnais. De fraîche date, ces intercommunalités « XXL » relèvent, selon l’étude de l’ADCF et de Mairie-conseils, davantage d’« une culture de l’accumulation de projets et d’actions » que de « la soustraction, quand bien même certains choix peuvent être guidés par un projet sélectif, et néanmoins ambitieux ».

La définition d’un véritable intérêt communautaire reste un combat. Mais la mise en place de documents de planification (schéma de cohérence territoriale, programme local de l’habitat, plan de déplacement urbain) est un signe de cohésion. Le temps constitue le meilleur allié des intercommunalités « XXL ». Il favorise, à terme, une redistribution des compétences.

Où placer le curseur entre l’offre de service public de proximité (crèches, portages de repas) et la stratégie ? L’interrogation est permanente. Le plus souvent, ces communautés jouent la carte d’une organisation multipolaire. Une décentralisation qui passe par le maintien des personnels dans les locaux des anciennes intercommunalités fusionnées et la multiplication des antennes communautaires dans les mairies.

Véritables ambassadeurs de l’intercommunalité, les secrétaires de mairie y sont étroitement associés. Cette chirurgie fine exige un mécano financier huilé. Des enveloppes de territoires et des fonds de concours communaux y sont alloués.

Un peu partout, on privilégie la cohésion plutôt que l’extension de compétences. Gilles Quinquenel (divers droite), président de Saint-Lô agglo (73 communes., 67 100 hab., Manche) le constate au quotidien. « Le terme agglomération pose problème car notre zone urbaine est marginale. Il faut faire évoluer les textes. Envisager un plan local d’urbanisme intercommunal à près de 80 communes, c’est impossible ! »

Des communes nouvelles à foison

Ces groupements ont cependant un rôle clé à jouer dans le nouveau paysage territorial. Déjà, ils pallient l’impéritie de l’Etat, déployant une nouvelle offre en matière d’urbanisme et créant des mini-directions départementales de l’équipement. Pris à la gorge, les conseils départementaux leur délèguent, à l’occasion, des politiques.

Ainsi, avant la loi « Notre » du 7 août 2015 qui bouleverse les règles du jeu, Carcassonne agglo a récupéré les transports scolaires et urbains. A terme, ces intercommunalités pourraient fort bien reprendre le flambeau de conseils départementaux dévitalisés. Mais, dans un premier temps, elles posent surtout la question des communes. Noyées dans ces grands ensembles, les petites municipalités n’ont-elles pas intérêt à se regrouper ? Pour ce faire, la commune nouvelle, mécanisme de fusion « soft », ne constitue-t-elle pas le bon outil ? Des réflexions s’engagent du côté des agglos de Valence Romans sud Rhône-Alpes ou du pays de Dreux. Si, selon l’étude de l’ADCF et de Mairie-conseils, « le passage à l’acte reste difficile », l’état d’esprit, à l’évidence, a changé.

A l’origine du mouvement, l’Association des maires de France réunira les maires de communes nouvelles le 16 mars. « Entre les défenseurs d’une position de maintien des 36 500 communes et les tenants de leur évidement, visant à substituer 1 000 ou 1 500 collectivités supracommunales, l’Association des maires de France pense que la commune ne peut pas se résumer à un principe de tradition surannée ou à une querelle de chiffre artificielle », peut-on lire dans sa communication du 19 janvier. Un propos inimaginable il y a encore cinq ou six ans.

L’éclairage de Christophe Bernard, secrétaire général de l’ADCF

L’une de nos précédentes études faisait ressortir que 64 % des communautés d’agglomération disposaient d’un projet de territoire. C’est-à-dire d’un document multisectoriel permettant de voir à cinq ans. Un bon chiffre. Pour les intercommunalités XXL, c’est plus hétérogène. Tout dépend si elles reposent, à l’origine, sur des territoires de projet, un pays par exemple. Quand elles s’appuient sur un plan local d’urbanisme intercommunal, cela favorise, bien sûr, une approche stratégique en renforçant le lien entre habitat et développement économique. Cela reste rare. Mais, après avoir embrassé large pour franchir la bosse de la fusion, ces grandes communautés repositionnent leur action et leurs compétences. Elles retrouvent leurs objectifs initiaux de mutualisation et d’efficience. En ce sens, leur expérience est particulièrement utile pour les intercommunalités XXL en cours de constitution dans le cadre des projets de schémas départementaux de coopération intercommunale.

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Thèmes abordés DécentralisationIntercommunalitéRéforme territoriale

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  1. 1. cricri 02/02/2016, 15h23

    L'inter communauté XXL est une ineptie, faite par des technocrates qui n'y connaissent rien. Ces bureaucrates qui dirigent la France, ce système de gouvernance autoritaire et centralisé ne correspond plus à ce qu'une société mondialisée attend. Ce système est obsolète. Nous sommes tous en train de mourir.

  2. 2. Surpris 01/02/2016, 16h27

    La France est adepte des décisions qui préservent la chèvre et le chou. sauf qu'à attendre le chou pourri et la chèvre meurt de faim!

    La France a parmi ses nombreuses particularités de disposer de plus de communes que tous les autres pays européens. Ainsi, le nombre de communes de moins de 100 habitants ou de moins de 500 est plus qu'important.
    J'aimerais que quelqu'un m'in dique quels sont les moyens dont dispisent de telles communes? On constate en plus que souvent dans ces communes les taux des taxes d'habitation et foncière sont faibles.
    Ainsi, l'impôt communal est limité (c'est bien pour la population mais nettement moins bien pour investir...).
    Pour investir, ces communes ne pe'uvent donc que compter sur la solidarité territoriale: en un mot, demander aux autres collectivités de les subventionner (c'est vrai que les communes de taille plus importante font de même - encore une habitude française).

    Nous pensons donc qu'avant d'imaginer la mise en place d'intercommunalités, il faudrait avant-tout regrouper les communes dont la population est faible. Pourquoi?
    Simplement pour leur permettre d'avoir un budget permettant de mettre en place des actions.
    En outre, c'est déjà ce qui se passe avec les regroupements communaux concernant les écoles primaires.
    Ainsi, en fonction des besoins, les élus communaux ne craignent pas de mettre en commun pour répondre à leurs besoins. Mais pas question de se regrouper en communes nouvelles.

    Tant qu'on ne changera pas de paradygme, la solution sera pour plus tard...

  3. 3. Tofoflegrand 01/02/2016, 15h20

    C'est pertinent Sabine. C'est un peu comme si l'on créait une entreprise sans savoir ce que l'on y fabriquera. Lorsque l'on détermine les besoins en compétences, ressources, c'est logique, stratégique car nécessite fait loi. Pour les regroupements de communes, c'est le contraire. C'est la loi NOTRe qui fait la nécessite.

  4. 4. Sabine 01/02/2016, 10h37

    Tant que l'on s'attachera d'abord à définir un périmètre, en occultant complètement le fond du sujet relatif aux compétences exercées et aux ressources allouées, on perdra son temps à calculer le nombre de conseillers communautaires, le nombre de vice-présidents, le lieu du siège social et le nom de la nouvelle intercommunalité. Les élus ont l'illusion d'avoir préparé l'avenir une fois qu'ils ont trouvé un consensus sur ces détails. Commençons par déterminer les compétences, les ressources, les modes d'harmonisation ... A faire les choses à l'envers, on finira par créer des "machins" qui auront les mêmes dysfonctionnements que l'Europe actuelle, avec en plus, le sentiment que les élus locaux n'auront réfléchi qu'à leur nombril. Il est temps de distinguer le fond / l'accessoire, les objectifs / les outils, et de commencer par répondre à la question: "une intercommunalité pour quoi faire?" Ensuite seulement on réfléchira au "comment?". Aux élus de répondre à la première question. Ils pourront ensuite s'appuyer sur les compétences des fonctionnaires pour répondre à la 2ème.

  5. 5. Adeubal 01/02/2016, 10h05

    Conséquences connues et décriées de longue date. Mais bon, syndrome TINA (There Is No Alternative) qui marche à fond soutenu par des éléments de langage largement repris à tord.

    Pourquoi utiliser le terme de gouvernance ? C'est certes la mode mais qu'est ce que ca veut dire ? Gouverner en étant "conscient des réalités" ? Mais quelles réalités ? Qui fixe la réalité ? Nos experts à la solde des grands patrons et des riches ? Des lobbyistes ? Groupes de pression ?
    La gouvernance n'est pas du tout le fait de gouverner et la succession d'intérêt particulier ne forme pas l'intérêt général.

    Boah, de toute façon : ca intéresses qui l'intérêt général, l'égalité, la fraternité. Plus personne.

  6. 6. Philippe 31/01/2016, 18h03

    Bonjour,
    Je souhaiterai revenir sur votre intéressant article, auquel je voudrais apporter quelques compléments et précisions.
    Ainsi il est fait mention que "Grâce au leadership affirmé de son président Gérard Hamel (LR), cette agglomération à dominante rurale semble avoir trouvé son rythme de croisière."
    Je peux venir informer ici que cela n'est pas le cas actuellement sur l'agglomération du pays de Dreux en ce qui concerne l'instruction du dossier concernant les travaux d'aménagement du parking de la gare (desserte) de Marchezais.
    Ainsi les enjeux sociaux, environnementaux et économique sont totalement délaissés sur l'hôtel d'une réduction du nombre de places et l'instauration du paiement afin d'en "réguler le stationnement". Mesure "élitiste" et totalement discriminatoire envers les habitants de cette agglomération rurale (hors scolaire, pas de ligne de bus dans les villages car trop couteux).
    Je vous invite donc à visionner le reportage fait par France 3 région Centre (diffusé dans le 12/13 du samedi 9 /01/16, aller à la minute 7 min 40) sur le site change.org en tapant "Marchezais" et en choisissant la deuxième pétition "Acter en 2016, un stationnement ...................".
    Vous trouverez les éléments pour comprendre que si le regroupement des 78 communes (avec les 15 Vices Présidents) ne permettent pas de répondre efficacement aux problèmes rencontrés par ses habitants (transports et déplacements/environnementale/emplois/loisirs/activités et développement éco./etc....) et n'est là que pour communiquer des bonnes intentions sans en acter réellement l'ensembles des différents impacts alors la toute nouvelle charge financière de fonctionnement deviendra incompréhensible et insupportable pour ses habitants.
    Cdt.
    Ph. B.

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