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Entretiens croisés

Vers un aménagement du territoire mieux concerté ?

Publié le • Par • dans : France

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LB_PS © Patricia MARAIS

Face au risque de voir l’un de leurs projets contesté, plusieurs collectivités ont développé des outils de concertation au cours de la dernière décennie. Une réponse qui n’offre néanmoins pas de garantie effective, comme le montre la persistance des protestations à Notre-Dame-des-Landes ou sur le tracé de Lyon-Turin. Débat entre Philippe Subra, professeur à l'Institut français de géopolitique (IFG), fin connaisseur de l’aménagement du territoire, et Loïc Blondiaux, politiste à l'université Paris-1 et spécialiste de la démocratie participative.

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ZAD : sortons de l'impasse !

 

Que révèle, à vos yeux, la persistance des conflits d’aménagement ?

Philippe Subra : Ces conflits traduisent des changements durables de la société française, de nature géographique mais aussi culturelle, politique et sociologique.
La généralisation de l’accès à l’instruction et notamment à l’enseignement supérieur d’une grande partie de la population, de même que la diminution du poids des classes productives (ouvriers, agriculteurs) dans la population active, sont autant d’éléments qui ont changé le rapport à l’environnement.

L’incapacité des gouvernants à résoudre certains problèmes – comme le chômage de masse, par exemple – ainsi qu’un certain nombre de scandales politico-sanitaires ont, parallèlement, ruiné l’image des élites techniques, scientifiques et politiques.
Très longtemps épargnés, les élus locaux sont désormais également touchés par cette perte de légitimité.

Loïc Blondiaux : La rhétorique politico-administrative de l’intérêt général ne s’impose plus d’elle-même. Les élus sont à présent contraints de justifier leurs projets. Pour une raison majeure : l’asymétrie d’information qui prévalait autrefois avec leurs citoyens n’existe plus. Les cartes ont été redistribuées depuis qu’une partie d’entre eux maîtrise les dimensions techniques des projets.

Dans le même temps, les mouvements de contestation – jouant à la fois sur le droit, les médias et l’occupation physique – ont considérablement gagné en efficacité.
Les « Zones à défendre », qui défendent une vision alternative du territoire et de l’intérêt général, sont aux antipodes du « NIMBY. » Cet étiquetage, longtemps utilisé par les aménageurs afin de stigmatiser les opposants, perd aujourd’hui de son sens et de sa force.

Ces contestations sont-elles une conséquence des errements de la démocratie représentative, ou bien illustrent-elles un échec de la démocratie participative ?

L.B. : Ces conflits s’inscrivent dans une culture politique, en France, qui tolère mal que la société s’auto-organise, indépendamment de l’Etat et des institutions. Or, c’est ce qu’elle commence à faire face au vide du pouvoir, et particulièrement à l’incapacité des élus et de l’administration à imposer un projet de société et les projets qui en découlent.

Par ailleurs, c’est rarement par amour de la démocratie que les élus concèdent des espaces et des procédures de participation. La démocratie participative – telle qu’elle a été mise en place depuis une quinzaine d’années – peut s’analyser comme une tentative de canalisation de ces conflits d’aménagement, une réponse… qui échoue bien souvent.
Ne pas concerter est, cependant, bien pire encore : les conflits les plus violents viennent d’un déficit de concertation ou d’une participation trop biaisée…

P.S. : La crise de la démocratie représentative s’explique bien davantage par la faible représentativité sociologique des élus que par les conflits d’aménagement. Au contraire, parce qu’elle pose des questions éminemment politiques, la contestation des « grands projets inutiles et imposés » est, à mes yeux, une bonne nouvelle en ce qui concerne la vitalité démocratique de notre pays.

Les conflits, et la multiplication des ZAD, naissent avant tout des ratés de la démocratie participative. L’échec de la concertation nourrit la radicalisation… et, de façon assez paradoxale, fragilise, en retour, la démocratie participative.

A la différence des riverains, la plupart des ZADistes sont en effet davantage intéressés par la poursuite du conflit que par le dialogue et la simple remise en cause du projet contesté. L’expulsion produit en effet des images de violence susceptibles de faire basculer l’opinion publique de leur côté, en les faisant apparaître comme des victimes contraintes de s’opposer à mains nues à des sortes de « robocops. »

Comment sortir des postures qui empêchent aujourd’hui tout dialogue constructif ?

Membre fondateur de l'institut de la concertation, Loïc Blondiaux est également maître de conférences en sciences politiques à l'université Paris 1. Il est responsable de la spécialité "Ingénierie de la concertation" dans le master "Affaires publiques".

Membre fondateur de l’institut de la concertation, Loïc Blondiaux est également maître de conférences en sciences politiques à l’université Paris 1. Il est responsable de la spécialité « Ingénierie de la concertation » dans le master « Affaires publiques » de la Sorbonne.

L. B. : Vous avez raison, la place des symboles et des principes dans ces conflits d’aménagement est centrale. Maîtres d’ouvrage et opposants sont prisonniers d’un jeu de rôles qui leur interdit de faire un pas vers l’autre.
La plupart des élus – cela vaut d’ailleurs aussi pour les ingénieurs et les experts – continuent à porter le sentiment qu’ils détiennent le monopole du savoir et de l’intérêt général, et qu’il suffirait donc d’informer le peuple pour le convaincre du bien-fondé de leurs choix. Une attitude que les opposants perçoivent comme de la condescendance et un déni de leur légitimité à dialoguer. Les mentalités doivent impérativement évoluer.

Aujourd’hui, les dispositifs techniques permettant d’organiser efficacement la participation des habitants existent. L’ingénierie de la concertation a beaucoup progressé. C’est la volonté politique d’en faire bon usage qui est absente.
Même s’il n’existe pas de formule magique garantissant l’acceptation des projets, il faut que les élus acceptent que la conduite des démarches de participation repose sur une autre forme d’autorité que la leur. Sur l’exemple de ce qui a été fait avec la CNDP, j’en appelle donc à la création d’institutions de la délibération démocratique, dont la seule finalité serait de garantir la qualité du débat public.

Alors que la France est un pays à l’histoire jacobine, possédant une forte culture de l’aménagement, avez-vous noté une amélioration des pratiques de concertation au cours des deux dernières décennies ?

P. S. : Oui, dans la mesure où nous ne reviendrons plus jamais, en France, à un Etat autoritaire ni même à des élus décidant seuls, enfermés dans leurs bureaux, comme cela a pu être le cas durant les Trente glorieuses. De vrais efforts restent néanmoins à effectuer étant donné les blocages actuels.

Afin de trouver une sortie par le haut à la crise de la démocratie représentative, il faudrait améliorer la représentativité de la société locale dans les réunions publiques, en allant chercher les personnes des classes populaires, les femmes, les jeunes, les immigrés, etc.

L. B. : Certes, les concertations sont plus nombreuses qu’avant, mais, dans le lot, beaucoup sont de façade. Les administrations et les collectivités locales qui jouent pleinement le jeu et se sont acculturées à cet impératif participatif sont encore minoritaires.

Il s’agit, pourtant, d’un enjeu vital pour la démocratie représentative : reconnaître la valeur d’une démocratie participative à la fois contributive et conflictuelle. En pariant sur l’infantilisation des citoyens, on contribue à affaiblir les institutions démocratiques dans leur ensemble.

Faut-il rendre la loi plus contraignante ?

L. B. : Jusqu’à présent, le législateur s’est montré souple en posant des grands principes, mais sans pour autant se hasarder à fixer des modalités précises d’application. Même si la jeune génération d’élus semble plus ouverte à ces questions de participation, la plupart d’entre eux restent des professionnels de la politique, formés dans les cabinets et incapables de se remettre en cause.

Il existe également, du côté de l’administration, une grande force d’inertie lorsque le sentiment est qu’il n’y a pas de véritable volonté politique. Pour toutes ces raisons, le gouvernement serait avisé de rendre la loi plus exigeante, afin de garantir que les dispositifs de participation respectent à l’avenir un minimum de standards.

Philippe Subra est professeur des universités à l'Institut Français de Géopolitique (IFG). Il dirige le master "Géopolitique locale et gouvernance territoriale", et est aussi membre du comité de rédaction de la revue Hérodote.

Philippe Subra est professeur des universités à l’Institut Français de Géopolitique (IFG). Il dirige le master « Géopolitique locale et gouvernance territoriale », et est aussi membre du comité de rédaction de la revue Hérodote.

P.S. : Je ne pense pas, pour ma part, qu’une loi ou des ordonnances trop directives garantissent quoi que ce soit. Les élus et les techniciens comprendront les vertus de la participation uniquement lorsque l’ampleur des conflits les contraindra à avoir recours à la concertation.

Croyez-moi, la prise de conscience viendra d’abord et avant tout du fait que les élites ne pourront bientôt plus continuer à gouverner de manière isolée : cela génère des frottements avec la population, susceptibles de les empêcher de mener à bien leurs politiques alors qu’ils savent pertinemment qu’ils seront jugés sur leurs réalisations.

Ce « bond démocratique » ne serait-il pas nuisible, comme le pense certains aménageurs, à la compétitivité et à la croissance ?

P.S. : Supposons qu’un renforcement de la démocratie participative pénalise effectivement la croissance économique, serait-ce, pour autant, nécessairement une mauvaise chose ? Il faut bien gérer les impacts territoriaux de la transition énergétique.

Les conflits d’aménagement et les pratiques de concertation permettent de débattre de ce que doivent être les priorités de la société et le contenu des politiques publiques. Donc de savoir si, dans tel cas, il faut sacrifier un espace naturel pour y réaliser un projet d’équipement ou alors renoncer au développement au nom de la protection de l’environnement.

En outre il n’y a pas nécessairement d’incompatibilité fondamentale entre l’objectif de compétitivité et celui de dialogue environnemental : le coût induit par l’enlisement d’un conflit, en termes de moyens comme en temps, est bien plus important que le prix d’une concertation correctement menée en amont.

L.B. : C’est un discours puissamment porté par le monde économique, et relayé depuis quelques années par certains politiques sous couvert d’une supposée simplification.

En réalité, il s’agit ni plus ni moins de contrer la montée en puissance de l’impératif de concertation et de limiter les processus de démocratie participative. Il ne faut vraiment pas croire que les avancées des dernières années sont acquises, nous sommes dans un moment charnière.

Cette impossibilité à satisfaire à la fois les porteurs de projets et les opposants illustre-t-elle, plus globalement, une nouvelle crise du modèle français d’aménagement du territoire ?

P.S. : Les évolutions de la société française conduisent à un rejet de plus en plus grand de notre politique d’aménagement. Sans forcément remettre en cause la notion d’intérêt général, une partie des citoyens souhaitent aujourd’hui débattre de son contenu : faut-il privilégier l’économie, l’emploi ou l’environnement ?

Bien que les termes « aménagement du territoire » ne soient que très rarement prononcés dans le débat public, ils le structurent en creux. Ce n’est pas pour rien.
A l’instar de la désertification rurale, de la désindustrialisation de territoires ouvriers ou de la crise des banlieues, les ZAD et autres contestations juridiques de microprojets illustrent l’incapacité des pouvoirs publics à mettre en place des politiques d’aménagement du territoire capables de répondre aux besoins et aux problèmes rencontrés par la population.

Le Front national se nourrit de toutes ces crises territoriales. Si le débat des dernières élections régionales a peu porté sur les enjeux relevant des compétences des conseils régionaux et le bilan des exécutifs sortants, ce sont tout de même des crises locales (manque de logement, absence de travail et de perspectives d’avenir) ainsi que des ressentis locaux (sentiment d’abandon) qui se sont exprimés.

L.B. : Oui et c’est pourquoi la politique française d’aménagement du territoire a toute chance d’évoluer, tôt ou tard, vers des formes plus délibératives et moins descendantes.

Elle sera de moins en moins le fruit d’une volonté nationale imposée d’en haut vers le bas, mais d’un compromis entre de multiples acteurs. Nous entrons dans une forme d’inconnue dans lequel il revient à l’Etat d’accompagner cette transition ne serait-ce que pour éviter une concurrence et une fragmentation délétères de nos territoires.

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  1. 1. sirius 05/02/2016, 19h53

    Ces analyses sont justes mais pas assez orientées sur la nouvelle compétence des opposants aux projets :ingénieurs ,juristes,écologues ,paysagistes ,etc.
    Leur niveau d'analyse est souvent supérieur à celui des élus imbus de leur poste .On constate souvent qu'au cours d'une réunion l'élu passe la parole au technicien pour la défense du projet !Sa légitimité disparaît du même coup.
    D'autre part le porteur de projet avance une argumentation formatée ,celle d'un lobby . Le cas des éoliennes illustre à merveille cette parodie de concertation.
    L'administration ,quant à elle,préfère se ranger du côté des élus par confort politique .

  2. 2. acac73 03/02/2016, 23h41

    Il n'y a rien de comparable entre NDDL et le LT.
    D'un coté, NDDL est une aberration avec de vraies alternatives défendues et débattues par l'ACIPA
    De l'autre, le combat contre le LT est mené par Danien Ibanez, qui défend d'abord sa propriété savoyarde , et ne propose que des solutions bidons que personne n'ose défendre à Chambéry.

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