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Loi numérique : quelles conséquences pour les collectivités territoriales ?

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : Actualité Club Techni.Cités, France

© Stéphane Gautier

Le texte porté par la secrétaire d’Etat en charge du Numérique a été examiné en séance en première lecture à l’Assemblée nationale du 19 au 21 janvier 2016. La Gazette vous livre un compte-rendu exhaustif des articles qui concernent, de près ou de loin les collectivités territoriales. Le Titre I porte sur “la circulation des données et du savoir”, le Titre II, sur "La protection des droits dans la société numérique", et le Titre III sur "l'accès au numérique".

 

Après une longue gestation qui remonte à sa prédécesseuse Fleur Pellerin, Axelle Lemaire a défendu enfin son projet de loi “Pour une République numérique” dans l’hémicycle du mardi 19 janvier au jeudi 21 janvier, dans le cadre d’une procédure accélérée. Il a été adopté par les députés en première lecture le 26 janvier, à la quasi-unanimité : 356 voix pour, une contre et 187 abstentions. L’essentiel du groupe UMP s’est abstenu.

La durée des débats en commission des lois, saisie sur le fond – 670 amendements toutes commissions confondues, 17 heures d’échanges – laissait augurer d’un examen tout sauf tranquille, sur des enjeux allant de l’open data à la neutralité du Net en passant par l’aménagement numérique, etc.

Administrations – dont les collectivités territoriales -, entreprises privées et publiques, associations citoyennes…, les lobbies ont fort à faire sur le texte de la secrétaire d’Etat en charge du Numérique. De nombreux amendements déjà examinés en commission des lois ont fait leur retour en séance.

La Gazette vous livre un compte-rendu dans le détail des articles qui concernent, de près ou de loin les collectivités.

 

Pour vous aider dans votre lecture, vous pouvez aller directement sur quelques points clés :

Titre I : La circulation des données et du savoir

Titre II : La protection des droits dans la société numérique

Titre III : L’accès au numérique

TITRE I : La circulation des données et du savoir

Le titre Ier constitue un morceau important pour les collectivités territoriales puisqu’il traite, entre autres, de l’ouverture des données. Il s’inscrit dans un contexte de circulation croissante des données, entre Etat, collectivités, public et privé, avec de forts enjeux de rapport de pouvoir, d’efficacité de l’action publique et de transparence.

Les principaux sujets de controverse concernent les acteurs concernés – avec une offensive pour exempter des obligations d’ouverture les services publics à caractère industriel et commercial (SPIC), les données qui entrent dans le champ de la loi, la gratuité et le format des données.

C’est aussi dans cette partie que se joue la bataille pour les biens communs informationnels et la liberté de panorama, après un revers en commission des lois.

La gratuité entre administrations recule

L’article premier confère aux administrations le droit de saisir la Cada, et, suite au passage en commission des lois, instaure la gratuité de l’échange de données entre administrations, disposition votée avec le soutien du gouvernement, en application des recommandations du rapport Fouilleron.

Le gouvernement a fait adopter un amendement limitant cette gratuité à l’échange de données “entre les administrations de l’État et entre l’État et ses établissements publics administratifs”, ce qui comprend l’IGN par exemple, mais pas la CNAV, de droit privé, deux vendeurs importants de données (3 millions d’euros pour l’IGN, et 9,8 millions d’euros pour la CNAV).

L’amendement du rapporteur étendait le principe de gratuité aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale”, justifiant que “l’impact de la gratuité a été mesuré” par le rapport Fouilleron pour ces entités.

Luc Belot a souligné en conclusion être “attaché à ce que l’on trouve des solutions pour les collectivités”. Le rapport Fouilleron notait que “les administrations publiques locales représentent 55 % des acheteurs publics de données à d’autres administrations, mais pour des montants faibles (elles ne pèsent que 8,6% du montant total des flux recensés).

Un amendement PS facilitant cet échange par l’introduction d’une disposition sur le format de communication, “si possible, sous forme électronique, dans un standard ouvert et aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine”, n’a pas été adopté.

Enfin, un amendement PS, adopté, donne à la Cada la compétence pour arbitrer les litiges entre administrations.

 

Pas de droit à l’Internet

La consultation publique en ligne préalable au texte d’Axelle Lemaire a fait des émules. Faute d’imposer une telle procédure pour tous les textes de loi en préparation, pour cause d’irrecevabilité financière, un amendement (LR) demande au gouvernement de remettre un rapport à ce sujet au Parlement au plus tard le 30 juin 2016.
Il a été adopté après un débat houleux sur la masse de rapports : soixante amendements à la loi numérique en demande un, a rappelé Luc Belot. Le credo de Jean-Jacques Urvoas « le Parlement peut tout faire, il n’a pas besoin de demander au gouvernement des rapports » a cédé cette fois-ci.

Le groupe PS a déposé un amendement dans un article additionnel instaurant un droit à l’Internet, le justifiant entre autres par le développement de l’e-administration. Il a été retiré malgré une défense vibrionnante de Marie-Anne Chapdelaine sur la nécessité de ne “laisser personne au bord de la route”.

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Le code source est bien un document relevant de la Cada

L’article additionnel 1er bis a sécurisé une jurisprudence fragile : le code source d’un logiciel est bien un document communicable au sens de la loi Cada. Pas du goût de Philippe Duron (PS) qui arguait que cela pouvait nuire aux services publics à caractère industriel et commercial (SPIC), intégrés par la loi Lemaire dans le régime général de la loi Cada.
La SNCF et la RATP étaient particulièrement concernées puisqu’elles affrontent la libéralisation du transport ferroviaire. Leur cas sera finalement réglé plus loin dans le texte, à l’article 4.

Dans un autre registre, un amendement “Anssi”, du sigle de l’agence nationale en charge de la sécurité des systèmes d’information a été adopté, défendu par Luc Belot : il exclut les données sur la sécurité des systèmes d’information des administrations des documents relevant de la loi Cada.

code source

Le code source, un document communicable.

Nouvelle modalité de communication d’un document

L’article 1er ter a rajouté une nouvelle modalité de communication d’un document : sa publication en ligne “dans un format ouvert et aisément réutilisable”. Le format n’a pas été assez poussé plus loin, laissant la porte ouverte au pdf, incompatible avec l’open data. Il ne sera pas “lisible par une machine et pouvant être exploité par un système de traitement automatisé”, comme souhaitait cet amendement PS mais juste “aisément réutilisable”, sur proposition des Verts. L’exclusion de la notion de traitement automatisée est la ligne générale adoptée par le rapporteur sur toute cette partie open data.

Ouverture des algorithmes… encore faut-il être au courant

Dans un contexte de rôle croissant des algorithmes, l’article 2 ouvre le droit pour un individu de prendre connaissance du fonctionnement d’un algorithme qui a été utilisé pour prendre une décision l’affectant.
L’exemple le plus souvent donné est celui d’Admission Post-Bac (APB) le système controversé d’affection des collégiens en lycée.

Plusieurs amendements visaient à accroître la portée de ce droit, en informant les gens si une décision a été prise selon un algorithme (amendement 55), voire demandant une communication par défaut (amendement 631) ou invitant à préciser davantage l’information sur le fonctionnement de l’algorithme (amendement 733, 606…).

“Trop lourd”, selon Axelle Lemaire qui a argué que les principales décisions passant par un algorithme seraient connues des citoyens. L’article 2 a été adopté sans modification.

Conseil d’Etat : davantage de transparence

Plusieurs amendements dans un article additionnel tentaient de pérenniser la publication des avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi et les ordonnances, une promesse de François Hollande pour son quinquennat. Celui des Verts a eu le feu vert.

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Extension du domaine de l’ouverture par défaut

L’article 4 du projet de loi représente de gros enjeux puisqu’il étend le champ des données communiquées par défaut. Ainsi, sont publiés “en ligne, dans un standard ouvert aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine, les documents administratifs suivants :

« 1° Les documents qu’elles [les administrations, ndlr] communiquent en application des procédures prévues au présent titre, ainsi que leurs versions mises à jour ;

« 2° Les documents qui figurent dans le répertoire mentionné à l’article 17 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal ;

« 3° Les bases de données qu’elles produisent ou qu’elles reçoivent et qui ne font pas l’objet par ailleurs d’une diffusion publique dans un standard ouvert aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine ;

« 4° Les données dont l’administration qui les détient estime que la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.”

Il s’articule avec l’article 6 qui fait entrer les services publics industriels et commerciaux (SPIC) dans le champ de la Cada.

Toutefois des limites importantes y sont apposées :

  • seuls les documents sous format électronique sont concernés,
  • le seuil du nombre d’agent au-delà duquel les administrations sont concernées est fixé par décret, le gouvernement ayant promis de placer la barre à 50 et non plus 250 comme prévu initialement,
  • les collectivités locales sont renvoyées à l’article 106 de la loi Notre qui impose l’ouverture, au-delà de 3500 habitants (article L. 1112-23 du CGCT(1), des documents sous format électronique,
  • les archives issues des opérations de sélection(2) sont exemptées,
  • le 3° et le 4° peuvent sembler en contradiction, ce dernier laissant l’ouverture au bon vouloir des administrations.

Les collectivités de plus de 3500 habitants intégrées

La réintégration des collectivités territoriales dans le champ des administrations concernées par cet article 4 a été poussée par Luc Belot, entre autres. Lors de l’examen du projet de loi Valter. Et sur ce texte, des députés de tous bords ont dénoncé l’éparpillement des dispositions législatives sur l’open data. Le rapporteur a retiré son amendement en faveur de celui, de compromis, du gouvernement : seules les collectivités territoriales de plus de 3500 habitants seront intégrées, et l’article L. 1112-23 du CGCT sera abrogé.

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Les SPIC rassurés

L’ouverture des données des services publics industriels et commerciaux (SPIC) est revenue sur la table, toujours à propos de la protection du secret industriel et commercial des entreprises exposées à la concurrence.

Certains souhaitaient donc les exempter des obligations (amendements 569, 549, 155…), mais la rédaction du gouvernement a finalement été adoptée. Elle rappelle la jurisprudence de la Cada en la matière pour sécuriser juridiquement ces entreprises.

Seuil : 50 maximum

Le seuil de la taille des administrations a été débattu longuement : limiter à 50 agents, aux administrations ayant un site, voire le faire sauter. Finalement, le seuil fixé par décret ne pourra pas dépasser 50, sur proposition des Verts dans un amendement de repli.

Redevances : statu quo

Sujet de clivage fort lors des débats sur la loi Valter, les exceptions à la gratuité étaient dans le collimateur de Luc Belot, déjà lors de l’examen du projet de loi Valter dont il était rapporteur. Le député avait vertement regretté le maintien d’exceptions sous forme de redevances.

Pas découragé, il a déposé un amendement généralisant le principe de gratuité, y compris aux administrations dont la mission de service public comprend à titre principal la diffusion de données publiques : comprendre les quelques gros opérateurs qui bénéficient encore de la possibilité de lever des redevances tel l’IGN.

Le gouvernement a donné un avis défavorable, rappelant les mesures prises en commission : fin de la redevance sur le répertoire SIRENE sur les entreprises, géré par l’Insee, et les bases de données statistiques de l’Insee en général, en 2017, promesse d’une licence share-alike sur le référentiel à grande échelle (RGE) de l’IGN.

Il faut “s’en tenir au bon équilibre trouvé en commission”, a souhaité Axelle Lemaire. Luc Belot s’est laissé convaincre, confiant en la volonté d’avancer du gouvernement. L’IGN et SHOM (pour service hydrographique et océanographique de la Marine) sont prévenus : il les a en ligne de mire.

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Fraîche comme une donnée

Laure de la Raudière (LR) voulait exempter de publication des mises à jour, au motif que le dispositif deviendrait lourd et source d’incertitude juridique.

Luc Belot a rappelé que la fraîcheur des données est primordiale, il a donc été rejeté.

Et, en toute logique, l’amendement de Lionel Tardy (LR) précisant sur les bases de données et données visées au 3° et 4° sont “mises à jour de façon régulière” est passé, à une heure où les députés n’étaient plus aussi fringants il est vrai.

Les administrations ne jugeront pas de l’intérêt d’ouvrir des données

La possibilité laissée à l’administration d’estimer de l’intérêt d’ouvrir des données, à l’alinéa 6, ne faisait pas que des heureux : elle serait ainsi juge et partie, et mieux vaudrait l’avis de tiers, Cada, administrateur général des données…, voire supprimer cette faculté (260, 10…). Contre l’avis du gouvernement, l’amendement EELV revenant à la rédaction initiale, sans cette marge de manoeuvre, a été adopté.

Articulation vie privée/données personnelles/ouverture

Les Verts sont aussi revenus à la charge et ont échoué sur l’articulation vie privée/données personnelles/ouverture : pas d’inclusion, sans les anonymiser, dans le champ des documents communicables, de ceux contenant des données personnelles mais qui ne portent pas atteinte à la vie privée, tel un organigramme administratif par exemple.

Les archives en format électronique ouvertes

Bien défendue par Isabelle Attard, la fin de l’exemption de publication pour les archives déjà sous format électronique, est passé (EELV). L’argument de la diffusion des connaissances a eu raison des remarques sur les finances des départements.

Toutefois, la loi Valter autorise des dérogations temporaires via des accords d’exclusivité, allant jusqu’à 15 ans.

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Double licence à la trappe

Dans une alliance transpartisane détonnante, Nathalie Kosciusko-Morizet (LR) et André Chassaigne (PC) ont vanté le principe de la double licence (161290) :

  • gratuité en cas de repartage à l’identique (share-alike),
  • possibilité de redevance sinon, le principe de la licence ODbL

“Nous nous retrouvons sur un terrain éminemment révolutionnaire !”, s’est exclamé le député PC. Sa collègue LR a invité le gouvernement à “choisir une architecture qui ait du sens”, dans une perspective de long terme.

Luc Belot a argué de la difficulté de contrôler le respect de la licence, la secrétaire d’Etat rappelé la doctrine du gouvernement : le cas par cas, “plus nuancé et contractualisé”. Elle a souligné que Google n’a cure de payer quelques centaines de milliers d’euros pour des données. Isabelle Attard a renchéri en expliquant que cela nuirait surtout aux petites entreprises françaises qui construisent un business model sur la donnée. La discussion, agitée, a tourné en la défaveur du duo LR-PC.

Retour en force des algorithmes

On n’aurait pas donné cher de sa peau après le premier débat sur les algorithmes à l’article 2, il est pourtant passé, défendu avec ardeur par Christian Paul : cet amendement PS contraignant à la publication par défaut des principaux algorithmes utilisés par les administrations pour remplir leurs missions, “lorsqu’ils fondent des décisions individuelles.” Le député a avancé que la disposition permettrait d’anticiper les demandes et de soumettre à l’expertise citoyenne ces décisions.

Ouverture des données des éco-organismes

L’article 4 bis a rajouté une disposition sur l’ouverture des données des déchets, sur proposition de Luc Belot, en élargissant aux éco-organismes, sans contrainte toutefois : il s’agit “d’encourag(er)” cette ouverture.

Lobby puissant, les éco-organismes avaient quelques soutiens dans la salle : soulevant le risque que la mesure se heurte au secret des affaires, des amendements souhaitaient restreindre le champ concerné “au volume des matières issues du traitement des déchets et disponibles pour une substitution matière”, voire le supprimer ; ils ont tous été repoussés (483, 568…).

Délais de six mois à deux ans

L’article 5 n’a guère fait l’objet de discussion. Il élargit aux documents publiés en ligne l’obligation de respecter les droits de propriété littéraire et artistique et précise les délais dans lesquelles les dispositions de l’article 4 seront appliquées, qui courent de six mois à deux ans.

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Les SPIC, dans le droit commun de la Cada

L’article 6 étend le droit de réutilisation à tous les documents communiqués ou publiés au titre de la loi Cada. Et il place, comme nous l’avons évoqué, les SPIC dans le droit commun de cette loi, leur laissant tout de même la possibilité de lever des redevances.

Leur cause a fait son retour sans succès par des amendements les replaçant dans leur régime actuel dérogatoire (545, 551…).

Domaine privée des collectivités territoriales

Cet amendement (EELV) adopté étend aux documents relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités locales le droit de communication prévu par la loi Cada.

Plus de droit sui generis

Une incertitude juridique importante a été levée par l’article 7, celui concernant le droit sui generis des bases de données, brandi dans l’affaire NotreFamille vs archives départementales de la Vienne comme un ultime rempart pour s’opposer à la communication de leur base de données. En revanche, les SPIC pourront toujours s’en prévaloir, sur proposition du gouvernement.

Dans un même souci de clarification juridique, il encadre également les licences pouvant être utilisées dans le cas d’une réutilisation gratuite, parmi celles “sur une liste fixée par décret”. Hors de cette liste, il faudra faire homologuer la licence par l’Etat. Le dispositif a été encore renforcé par des amendements. La liste des redevances sera établie après concertation avec les collectivités. Le décret sera révisé uniquement tous les 5 ans.

Le droit d’auteur des agents publics, qui peut être revendiqué pour s’opposer à la publication d’un document a eu les assauts des Verts. Cette disposition a pu poser problème,par exemple dans le cas de la base Mérimée.

L’amendement a connu le même sort qu’en commission : rejeté. Pour Luc Belot, le droit d’auteur des fonctionnaires “nous mène aux communs, en l’état actuel des débats, nous n’aurons pas capacité à trouver une porte de sortie ». Sa remarque donne le la de sa position sur la future discussion sur les biens communs…

L’Insee, seule libérée, délivrée

Gage de bonne volonté du gouvernement, le nouvel article 7 bis issu de la commission des lois supprime les redevances de réutilisation des informations publiques de l’Insee en 2017, dont le répertoire SIRENE des entreprises.

Plusieurs amendements, tous repoussés, voulaient étendre cette gratuité à d’autres organismes qui peuvent encore lever des redevances, comme l’IGN et le SHOM (749, 27, 128).

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La Cada, musclée contre son gré

L’article 8 porte sur les missions et les pouvoirs de la Cada, un peu élargis. Outre les refus de communication de documents, elle émet désormais des avis sur les refus de publication de document.

Une disposition simplifie aussi la procédure de demande d’avis reçu.

Enfin, l’article impose une mise à jour annuelle du répertoire des principaux documents détenus par une administration et publiés.

Dans leurs avis respectifs, la Cada et le Conseil d’Etat avait critiqué une disposition lui donnant le pouvoir de publier une liste des administrations ayant refusé de communiquer des données malgré son avis favorable.

Un point de vue suivi puisqu’elle a disparu de la version examinée. Le député Tardy a souhaité revenir, avec succès, sur cette disposition initiale.

Sur proposition du gouvernement, l’AAI se voit aussi donner la possibilité d’infliger des amendes bien plus importantes, passant de 150 000 à un million d’euros en cas de mauvaise réutilisation dans un cadre non commercial et de 300 000 euros à 2 millions dans un cadre commercial.
Il s’agit d’une nouvelle disposition pour rassurer les SPIC.

Ses avis sur les projets de loi seront systématiquement rendus publics (EELV).

Enfin, un article 16 bis a introduit la possibilité pour la Cada de s’autosaisir, l’objectif étant d’appliquer davantage les sanctions prévues en cas de réutilisation frauduleuse.

Les sanctions sont actuellement limitées par le fait que ces infractions ne font pas forcément de victime et que les saisines sont donc rares.

L’open data, ce n’est pas pour le Parlement

Le groupe GDR est revenu à l’attaque sur l’ouverture des données du Parlement dans un article additionnel, mais l’Assemblée nationale n’a pas souhaité donner elle-même l’exemple : pas d’open data pour elle ni le Sénat.

Service public de la donnée : quel rôle pour les collectivités territoriales ?

L’article 9 crée la notion de service public de la donnée, chargé de mettre en oeuvre celle de “donnée de référence”. Les collectivités locales y sont associées.

De nombreux parlementaires se sont interrogés sur le rôle des collectivités dans ce système : ils ont exprimé des attentes en matière de clarification de ce rôle, voire ont demandé à ce que ce service public de la donnée puisse leur être délégué.

Pour Luc Belot et Axelle Lemaire, ces points ont été réglés dans la nouvelle rédaction issue de la commission des lois. Du coup, tous les amendements ont été rejetés.

Taquin, Lionel Tardy a lancé un défi au gouvernement : faire paraître dans les six mois suivant la promulgation de la loi le décret encadrant les données de référence. Challenge accepté !

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Logiciel libre : encouragé, pas priorisé

Introduit en commission par les Verts, l’article 9 ter indique que les administrations “encouragent” le recours au logiciel libre, à défaut de “donnent la priorité”. Les internautes avaient déjà plébiscité le libre lors de la consultation sur le projet de loi.

La rédaction actuelle a été jugée trop timide par les partisans du libre, qui dénonçaient son caractère non contraignant.

Les amendements plus coercitifs ont tous été rejetés, après 45 minutes de débat en forme de dialogue de sourds (11, 379…). Les uns ont opposé la libre administration des collectivités, le code des marchés publics, l’inconstitutionnalité…

Les autres ont parlé de “biens communs”, de “liberté”, et accusé de “mythe” l’incompatibilité avec le code des marchés publics.

 

camion poubelle de Suez à Colombes

Il sera toujours possible de déroger à l’ouverture des données des DSP.

Ouverture des données des DSP : l’exemption a survécu

L’article 10 traite d’un enjeu important pour les collectivités : l’ouverture des bases de données et des données des DSP, considérées comme des “données d’intérêt général”.

Elle est actuellement limitée par la possibilité d’en exempter le délégataire, sous réserve d’une “décision fondée sur des motifs d’intérêt général que (la personne publique délégante) explicite et qui est rendue publique”.

Plusieurs amendements, de droite comme de gauche, avaient cette exemption dans le collimateur (759, 34…), contre l’avis du rapporteur, ils ont tous sauté.

Malchanceux aussi ceux qui voulaient étendre aux PPP l’ouverture, ou contraindre à ouvrir les données des contrats déjà en cours d’ici 2021.

En revanche, il sera possible, pour les contrats conclus avant la promulgation de la loi, de récupérer les données à la fin du contrat en vue de préparer son renouvellement.

En revanche, l’amendement de Corinne Erhel, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires économiques, prévoyant que le choix de l’exemption ne peut venir que du délégant, a été adopté.

Un amendement de Philippe Gosselin (LR) donnait aux collectivités territoriales la possibilité de récupérer des données privées “nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de leurs politiques publiques”. Autrement dit, des données privées d’intérêt général.

Une disposition de ce type figurait dans une version antérieure du texte d’Axelle Lemaire. C’est assurément un enjeu de pouvoir énorme : la donnée sert alors, en quelque sorte, de monnaie d’échange. On peut citer le cas des données de transport de Waze ou Strava.

Ouverture des données de subventions

Adopté sans modification, l’article 11 ouvre les données “essentielles” des conventions de subventions des associations recevant plus de 23000 euros de subventions.

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Données privées au service de la statistique

L’article 12 confère à la statistique publique le droit de se voir transmettre des bases de données d’entreprises privées, à des fins d’enquête statistique.

Cette nouveauté conduira, entre autres, à une connaissance plus fine du territoire, par exemple grâce aux données des opérateurs télécoms. Il a été adopté, après des amendements sécurisant davantage cet échange.

Il est à rapprocher de l’article 18 qui, afin de simplifier l’utilisation des données publiques à des fins de statistique publique, crée une procédure d’accès moins lourde dans le cas des données comportant le numéro de sécurité sociale (NIR).

Simple rapprochement Cnil-Cada

Dans un souci de rapprocher la Cnil et la Cada, les deux AAI auront désormais chacune un représentant dans le collège de l’autre.

Elles pourront aussi se réunir dans un collège unique, sur l’initiative conjointe de leurs présidents, lorsqu’un sujet d’intérêt commun le justifie”. (article 13,14 et 15)

Leur fusion, un temps brandie, n’a pas été abordée : l’amendement dans ce sens n’a pas été soutenu.

Semi-liberté de panorama, biens communs aux calendes grecques

Les escarmouches ont repris de plus belle sur deux sujets polémiques : la liberté de panorama et les biens communs informationnels.

Le feuilleton est long : présents dans une version antérieure du texte, ils ont disparu, victimes du lobbying des ayants droit, avec le soutien de la rue de Valois.

De retour en commission des affaires culturelles, contre l’avis du rapporteur Eric Bréhier, ils ont sauté en commission des lois. Soutenus avec ferveur par quelques députés, ils ont fait leur retour en séance.

La liberté de panorama constitue une exception au droit d’auteur, en autorisant à reproduire et diffuser une oeuvre placée dans l’espace public sur laquelle du droit d’auteur s’exerce. La France est un des rares pays européens à ne pas avoir opté pour cette exception.

C’est un enjeu de rayonnement du patrimoine et de politique publique culturelle.

Contre l’avis du gouvernement, l’amendement tiède porté par Luc Belot et Eric Bréhier a eu gain de cause : la liberté de panorama vaudra pour les usages non lucratifs, sur « les reproductions et représentations d’œuvres architecturales et de sculptures placées en permanence sur la voie publique, réalisées par des particuliers ». Un premier pas, mais qui empêchera toujours de poster des photos de la Pyramide du Louvres sur Wikipedia, sous licence CC by sa et donc n’interdisant pas les usages lucratifs.

Dans un hémicycle échauffé, le domaine public informationnel a eu encore moins de chance : tous les amendements le concernant ont été rejetés. Ils donnaient une définition positive du domaine public, facilitant ainsi les poursuites contre le “copyfraud”, et permettaient à un auteur de placer, de façon volontaire, une oeuvre dans le domaine public (4, 610, 392…).

Alors que des rapports ont déjà été publiés, Axelle Lemaire a renvoyé le débat… aux calendes grecques : le Premier ministre a promis de missionner deux conseillers d’Etat.

C’est mal parti pour le Sénat : Luc Belot a exprimé ses doutes quant à la capacité de s’accorder d’ici l’examen à la Haute Assemblée, en avril.

Seul lot de consolation : l’adoption de l’amendement EELV donnant à des associations protégeant les savoirs libres le droit d’agir en justice contre le copyfraud.

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Titre II : La protection des droits dans la société numérique

Le Titre II, consacré à la protection des droits dans la société numérique, concerne moins les collectivités territoriales et surtout les gros acteurs privés du numérique, GAFA en tête : le gros des débats porte sur la neutralité du Net, la régulation des plates-formes en ligne… , dans l’optique de mieux protéger le citoyen-consommateur. Il contient toutefois, entre autres, des dispositions sur la Cnil, AAI de référence aussi de l’administration publique quant à la protection des données et l’Arcep, le régulateur des télécoms.

Airbnb dans le collimateur

Au chapitre I, l’Arcep a vu ses pouvoirs renforcés en commission. Elle a maintenant le statut d’AAI et ses pouvoirs d’enquête sont nettement plus importants, sur le modèle de ceux de l’Autorité de la concurrence ou de la Cnil (article 20 bis et 20quinquies).

Dans le cadre du débat sur la portabilité des données, un amendement PS ouvre un “droit à la portabilité” des données scolaires des élèves, typiquement celles des espaces numériques de travail (ENT), par convention entre l’Etat ou la collectivité, et l’entreprise qui propose le service.

Sur un autre sujet, les collectivités qui se plaignent des effets du succès d’Airbnb sur l’offre immobilière et la taxe de séjour se réjouiront de cet amendement interdisant aux locataires de louer sur Airbnb, sans l’avis du propriétaire. Sachant qu’il est de toute façon déjà interdit de sous-louer un bien sans l’avis du propriétaire…

 

Le chapitre II, sur la protection de la vie privée en ligne, s’ouvre sur l’article 26, d’une portée symbolique : il instaure le droit à la libre disposition de ses données.

Les articles suivants, jusqu’au 33, portent sur la Cnil, renforcée par le texte. Les débats en séance n’ont été très longs sur ces points.

Cnil : sanctions réellement dissuasives

Ses missions sont étoffées à l’article 29. Sa saisine obligatoire est étendue. Actuellement consultée “sur tout projet de loi ou de décret relatif à la protection des personnes à l’égard des traitements automatisés”, elle le sera en plus “sur les dispositions de tout projet de loi ou de décret relatives à la protection des données à caractère personnel ou au traitement de telles données”.

Sa saisine par le Parlement sera possible sur les propositions de lois ayant un impact sur la protection des données personnelles, sur le modèle du Conseil national d’évaluation des normes.

Ses avis sur les projets de loi, les propositions de loi et les décrets seront aussi rendus publics systématiquement.

L’article 30 porte sur le rôle d’accompagnement de la Cnil. Elle soutiendra désormais le développement de technologies respectueuses de la vie privée ; on parle aussi de “privacy by design”. Il lui confère l’homologation et la publication “des référentiels ou des méthodologies générales aux fins de certification” des processus d’anonymisation, voire la délivrance de ces certificats.

L’article 27 a rajouté un type d’information sur lequel le droit d’information s’applique : la durée de conservation des données traitées. Enfin, le 26 ter place en open data le fichier des fichiers de la Cnil.

En cas de non respect des règles, la Cnil a désormais de quoi faire vraiment peur. La faiblesse actuelle des amendes qu’elle peut infliger – 300 000 euros – était vraiment peu dissuasive. Il a fait un bond : 20 millions d’euros s’agissant du public, à l’exception de l’Etat (article 33 bis), tout simplement car les amendes de la Cnil reviennent aux caisses de l’Etat. Il s’agit bien sûr d’un maxima, les sanctions restent graduelle.

Ce montant anticipe le règlement européen qui harmonise à la hausse les sanctions, actuellement disparates. Des pays, comme la Grande-Bretagne, sanctionnent déjà lourdement les collectivités.

Enfin, en cas de manquement, dans les cas “d’extrême urgence”, la mise en demeure de faire cesser le manquement doit se faire dans un délai raccourci à vingt-quatre heures, contre cinq jours aujourd’hui.

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Mort numérique : pas pour les collectivités

Le droit à la mort numérique consacré à l’article 31 et 32 écarte, a priori, les collectivités locales, puisque les dispositions ne s’appliquent pas :

“2° Pour respecter une obligation légale qui requiert le traitement de ces données ou pour exercer une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement ; (…)

« 4° À des fins d’archivage dans l’intérêt public ou à des fins scientifiques, statistiques ou historiques”.

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Titre III : L’accès au numérique

C’est à un rythme d’enfer, à une heure tardive dans la nuit de jeudi à vendredi que les députés ont attaqué le titre III du projet de loi, et que la voix des collectivités locales s’est faite de nouveau entendre, énervée souvent.

En ouverture de l’examen, Arnaud Viala, député (LR) de l’Aveyron, s’était étonné que le Titre III ne soit pas situé au début du projet de loi, tant les infrastructures lui paraissaient le préalable de la République numérique.

Il n’était pas le seul : les plaintes au sujet de l’avancée du plan France THD ont été récurrentes. “Cette République numérique risque de demeurer sans citoyen numérique”, a renchéri son collègue Philippe Gosselin, fustigeant qu’en “quelques minutes, nous venons de balayer un certain nombre de sujets importants relatifs à la citoyenneté numérique”. Effectivement, illectronisme, vote électronique, procuration en ligne… ont été examinés au pas de charge.

Les plaintes sur le THD risquent de durer car ce Titre III n’a pas pour vocation fondamentale de donner un coup d’accélérateur à un déploiement qui, vraisemblablement, ne tiendra pas ses promesses de rythme de déploiement.

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Schéma des usages facultatif

L’article 35 introduit la possibilité, pour les conseils départementaux ou régionaux, d’établir “une stratégie de développement des usages et services numériques sur leur territoire”, associant public et privé, en mettant l’accent sur la médiation numérique.

Cette stratégie constitue le volet, pour les usages, du SDTAN, qui porte aujourd’hui uniquement sur les infrastructures.

Toutefois, comme ce dernier, elle n’a rien d’obligatoire et rien n’empêche d’en mettre déjà une en place, ce qui a fait (re)dire à Lionel Tardy (LR), qu’il s’agissait de “bavardage législatif”. Axelle Lemaire a argué qu’un tel projet associant public et privé ne pouvait pas être contraignant.

Il restera bien facultatif, mais ne sera plus “à valeur indicative” (PS). De même, la concertation avec les citoyens devient obligatoire (PS).

La possibilité de déléguer à un syndicat mixte ouvert (SMO) la mise en oeuvre du SDTAN a également été étendue à cette stratégie sur les usages (LR).

Dans un souci de réduction de la fracture numérique, un amendement PS introduit la possibilité de déléguer la mise en œuvre du SDTAN à un pôle métropolitain en la liant à une obligation pour les opérateurs : “une couverture équilibrée entre les territoires urbains, périurbains et ruraux.”

Regroupement de syndicat mixte ouvert

L’article 36 vise à accélérer le plan France THD en ouvrant le regroupement de SMO au niveau départemental minimum. Il a été davantage encadré pour rendre ce montage transitoire, avec l’obligation de constituer un nouveau syndicat mixte unique d’ici le 31 décembre 2021.

Zone fibrée : décret avant le 31 décembre 2016

L’article 36 bis, issu d’un amendement, inscrit dans un calendrier clair et à court terme le statut de zone fibrée prévu par l’article L. 33‑11 du code des postes et des communications électroniques.

Inspirées du rapport Champsaur sur l’extinction du cuivre, ces zones fibrées doivent accélérer le passage à la FTTH : dans les zones totalement couvertes par la fibre, la bascule des abonnés au cuivre est accélérée par des mesures, définies dans un décret dont la date est enfin fixée par cet amendement : “avant le 31 décembre 2016”.

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THD : les petits cadeaux de Noël du gouvernement confirmés

Le trio d’amendements “cadeaux de Noël aux collectivités” adopté en commission est passé sans changements de fonds : l’article 37 A rend éligible au FCTVA (fonds de compensation pour la TVA) les investissements dans la téléphonie mobile et pas uniquement ceux dans l’Internet fixe, comme la loi de finances 2015 rectificative l’a réintroduit. Soit un cadeau de 5 à 10 millions d’euros.

Le 37 B confirme le droit pour les opérateurs de bénéficier des servitudes de passage des réseaux de façade des bâtiments. La mesure contribue à diminuer les coûts de déploiement.

Enfin, le 37 C instaure une sorte de “droit à la fibre” puisqu’il sera désormais impossible à un propriétaire ou un copropriétaire de s’opposer à l’arrivée de la fibre dans les parties communes, sauf “ motif sérieux et légitime”. Les immeubles neufs sont surtout concernés.

Offensive des élus ruraux

Issu d’un amendement de la commission des affaires économiques, l’article 37 D doit aussi rassurer un peu sur le plan FTHD. Il étend aux co-investisseurs le dispositif de suramortissement dont bénéficient les primo-investisseurs dans les réseaux de fibre, voté dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2015 suite à la loi Macron.

En outre, l’article 37E s’attaque à la complétude des réseaux : pour pallier le risque que l’attention des investisseurs se concentre sur les centres-bourgs, très rentables, il permet à l’opérateur primo-investisseur dans une zone de réserver son système de péréquation tarifaire aux co-investisseurs qui s’engagent à ne pas déployer leurs propres infrastructures sur cette zone.

Face à des opérateurs qui traînent la patte sur la couverture mobile des zones blanches, l’article 37F permet à l’Arcep de sanctionner plus lourdement ceux-ci : les plafonds actuels d’amende – 65 euros par habitant non couvert ou 1500 euros par kilomètre carré non couvert ou 40000 euros par site non ouvert -, sautent, et les montants seront graduels.

Au passage, Axelle Lemaire a signalé que le gouvernement s’était engagé, jeudi 21 janvier, à prendre en charge intégralement la couverture 2G dans les zones blanches. Ce qui peut laisser songeur, vu la faiblesse du débit de la 2G, inadaptée aux usages modernes.

Couverture mobile encore avec l’article 37 bis, sur  la liste des communes considérées comme non couvertes et recensées dans un arrêté publié cet automne. Les collectivités locales ont critiqué l’écart entre cette liste et la réalité du terrain.

Cet article issu des débats en commission stipule que “toute commune ne figurant pas sur la liste arrêtée et répondant aux critères fixés au premier alinéa du même III peut demander à figurer sur une liste complémentaire”.

Toutefois, vu qu’elle est établie “dans les mêmes conditions” et que ce sont précisément ces conditions que les collectivités locales remettent en cause, en mode “thermomètre cassé”, il n’est pas sûr qu’il résolve les désaccords.

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Open data sur les données de couverture

Avec l’article 37, l’Arcep place en open data les cartes de couverture et les données ayant servi à les établir, transmises par les opérateurs. L’idée est que cette transparence instaure une pression sur les opérateurs les incitant à respecter leurs promesses.

Le débat en commission portait sur le type de données à ouvrir, sur fond de crainte pour le secret des affaires. L’amendement du rapporteur renvoie à l’Arcep le soin de faire le tri.

Fréquence innovation

L’article 38 s’inscrit aussi dans la série de mesures visant à améliorer la couverture numérique. Il modifie le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) pour que la bonne utilisation des fréquences soit prise en compte dans le calcul des redevances domaniales : en l’occurrence leur gestion innovante, afin de couvrir au mieux le territoire. Il n’a pas fait l’objet de longues discussions.

Service universel

L’article 39 reprend les dispositions de la loi Chassaigne sur le service universel. Il a été adopté sans changements de fond.

Il rétablit la servitude d’élagage pour l’exploitant qui en a la charge, et prévoit des sanctions en cas de non-respect des obligations. Il prévoit aussi la remise d’un rapport sur l’état du réseau à la fin de la délégation du service universel, qui comporte “une analyse, à l’échelle du département, de l’état du réseau lorsque ne sont pas remplies les obligations, notamment de qualité”.

Ce document est remis au ministre en charge des télécoms et à l’Arcep, qui peut le transmettre, sauf secret commercial, statistique ou des affaires, aux collectivités territoriales ou leurs groupements qui le demandent. Celles-ci peuvent se tourner vers l’Arcep en cas de manquement pour lui demander de procéder à des sanctions.

Le cas des terrains privés est réglé par convention. En cas de manquements aux obligations, le maire peut, au nom de l’Etat, adresser une mise en demeure au propriétaire et procéder aux opérations d’élagage nécessaires aux frais de l’exploitant, s’il n’y a pas eu de réponse 15 jours après la mise en demeure (contre un mois dans la version initiale).

Pour finir sur le THD, on peut voir comme une tentative de déblocage du plan France THD, ou un troll nocturne, cet amendement de Philippe Gosselin (LR), qui voudrait que le fonds d’aménagement numérique des territoires (FANT) soit enfin durablement créé et surtout abondé via une taxe sur les abonnements Internet.

En effet, comme le notait le rapport Chaize-Maurey, le fonds national pour la solidarité numérique (FSN), guichet unique transitoire, devait être remplacé par le FANT, avec des sources de financement pérenne. Créé par la loi n°2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, le FANT attend toujours ses textes d’application… Inutile de dire que le député a été renvoyé dans ses cordes à très haut débit.

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e-administration au rapport

Le développement du recours au recommandé électronique est l’objet de l’article 40. Rappelons que depuis une ordonnance de 2014, le droit des usagers à saisir l’administration par voie électronique a été renforcé.

L’article prévoit que l’usager “dès lors qu’il s’est identifié auprès d’une autorité administrative, peut adresser par voie électronique à celle-ci une demande, une déclaration, un document ou une information, ou lui répondre par la même voie. Cette autorité administrative est régulièrement saisie et traite la demande, la déclaration, le document ou l’information sans demander à l’usager la confirmation ou la répétition de son envoi sous une autre forme.”

L’article 40 rajoute des dispositions visant à permettre aux usagers d’identifier facilement les prestataires de service de recommandé électronique présentant toutes les garanties.

Si les demandes de rapport ont été nombreuses, peu ont été satisfaites. Celle de Marie-Anne Chapdelaine (PS) a eu de la chance : un rapport sur “les mesures nécessaires au développement des échanges dématérialisés, notamment l’identité numérique, la valeur probante des documents numériques ou numérisés et la certification de solutions de coffre-fort électronique” sera remis au gouvernement dans les trois mois suivants la promulgation de la loi (article 40 AA).

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Paiement par sms, pourquoi pas

L’article 41 introduit la possibilité de payer par sms entre autres des tickets. On peut imaginer qu’une collectivité mette en place une telle solution pour payer du stationnement, une entrée de piscine, un billet de spectacle… La valeur maximale ne peut excéder 50 euros par acte, 300 par mois au cumulé.

Accessibilité pour les malentendants

L’article 43 impose aux administrations la fourniture d’un service de traduction simultanée à leurs services téléphoniques, dans les 5 ans après la promulgation de la loi, soit fourni elles-mêmes, soit par délégation.

De nombreux amendements portaient sur la formulation de la solution technique retenue, jugée pas assez ouverte et donc peu apte à s’adapter aux innovations. Elle flèche en effet vers un un Centre Relais Téléphonique (CRT). Ce point a été réglé par un amendement sous-amendé par le gouvernement qui ouvre le champ des solutions techniques, sous couvert que le service soit équivalent à un CRT.

Accessibilité, un long chantier

Consacré à l’accessibilité des sites publics, y compris mobiles et ceux des organismes délégataires d’une mission de service public, l’article 44 peut sembler, à juste titre, redondant avec le dispositif actuel : la législation remonte à 2005 mais elle reste superbement ignorée des administrations publiques, collectivités comprises.

Ce nouvel article leur impose entre autres la mise en place d’un schéma pluriannuel de mise en accessibilité de leurs services de communication publique en ligne qui est rendu public et décliné en plans d’action annuels”. Des termes que certains jugent flous mais qui ont été maintenus.

Ce plan d’action sera disponible sur le site, et il y aura la possibilité de signaler des manquements. La homepage du site devra clairement indiquer s’il respecte ou non la législation.

Le montant des sanctions sera de 5000 euros maximum, renouvelable chaque année. Le délai de mise en conformité sera de trois ans maximum.

Les associations de handicapés le jugeaient pas assez contraignant et redoutaient “le pire” dans sa version initiale. Il n’est pas certain que cette mouture les convainque davantage.

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Accès à Internet à bas débit

Alors que l’e-administration joue un rôle croissant, l’article 45 instaure le droit à un accès à Internet, au même titre que l’énergie, l’eau et le téléphone. Le fonds de solidarité au logement (FSL), géré par les départements, prend en charge les impayés.

Guère du goût de la Fédération française des télécoms. Ces derniers avaient obtenu la possibilité de restreindre le débit “sous réserve de préserver un accès fonctionnel aux services de communication au public en ligne et aux services de courrier électronique”, débit fixé à 57 kb/seconde, autrement dit un débit moyenâgeux.

Il est bien maintenu, malgré des demandes de suppression (61). Les restrictions sur le débit, que certains voulaient diminuer sont maintenues telles quelles.

Cet amendement (PS) adopté ne fera pas plaisir à la FFT : il entend “garantir le financement du maintien de la connexion à Internet par une participation des opérateurs de services téléphoniques ou d’accès à l’internet, dans le cadre des conventions passées entre les fournisseurs et les départements pour le financement du Fonds de solidarité logement.”

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    Notes

    Note 01 - “Les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent rendent accessibles en ligne les informations publiques mentionnées à l'article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, lorsque ces informations se rapportent à leur territoire et sont disponibles sous forme électronique. « Ces informations publiques sont offertes à la réutilisation dans les conditions prévues au chapitre II du titre Ier de la même loi. »” - Retourner au texte

    Note 02 - article Article L212-2 etL212-3 du Code du patrimoine - Retourner au texte

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