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Numérique

Loi numérique : ce qu’il faut retenir du passage en commission des lois

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : A la une, France

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Axelle-Lemaire-une © Stéphane Gautier

Le texte porté par la secrétaire d’Etat en charge du Numérique a été examiné entre mardi 11 et jeudi 14 janvier par plusieurs commissions : affaires culturelles et éducation, affaires sociales et affaires économiques, saisies pour avis, et commission des lois, saisie sur le fond. Récapitulatif des principaux amendements intéressant, de près ou de loin, les collectivités.

 

670 amendements, toutes commissions confondues : le projet de loi Lemaire “pour une République numérique”, en dépit de sa matière ardue, a suscité son lot de demandes de modifications. Malgré la volonté d’avancer au pas de charge, conformément à l’habitude de la commission des lois, saisie sur le fond, les débats ont duré fort longtemps, entre mercredi 12 et jeudi 14 janvier. Les débats se sont clos après plus de 17 heures de réunion jusque tard dans la nuit. L’examen à l’Assemblée nationale en séance débute mardi 19 janvier.

La commission des affaires culturelles et de l’éducation, celle des affaires sociales et celle des affaires économiques, saisies pour avis, avaient débattu le mardi 11 janvier. Voici un récapitulatif des principaux amendements intéressant, de près ou de loin, les collectivités, qu’ils aient été adoptés ou retoqués.

Titre 1erLa circulation des données et du savoir
Titre 2 La protection des droits dans la société numérique
Titre 3 L’accès au numérique

A lire aussi Le projet de loi Lemaire aux portes du Parlement

TITRE Ier LA CIRCULATION DES DONNÉES ET DU SAVOIR

Gratuité entre administrations

L’open data est l’un des gros morceaux de ce Titre 1. L’article 1 donne aux administrations le droit de recourir à la Cada. Un amendement du rapporteur Luc Belot (PS), avec le soutien du gouvernement qui en a proposé un similaire, instaure en outre la gratuité de l’échange de données entre administrations. Cette mesure est la suite logique du récent rapport Fouilleron, qui soulignait la contre-productivité d’une telle pratique.

Un article additionnel, toujours du rapporteur, prévoit que le code source des logiciels des administrations est un document communicable au sens de la loi Cada, reprenant une disposition de l’avant-projet de loi. Il consolide une jurisprudence fragile, mais n’a pas eu le soutien du gouvernement.

De plus, il rajoute une nouvelle modalité de communication d’un document, sa publication en ligne.

Un article additionnel (EELV) pérennisant la publication des avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi, une promesse de François Hollande pour son quinquennat, n’a pas eu de succès.

A lire aussi Open data : de la nécessaire gratuité des échanges de données entre les administrations

Seuil des administrations fixé par décret à 50

Les échanges ont été longs et parfois houleux sur l’article 4, qui étend les obligations de publication des documents administratifs : en l’état, les dispositions concernent l’Etat et les administrations de plus de 250 agents, si les documents sont déjà sous format électronique.

Les obligations des collectivités sont encadrées par l’article 106 de la loi Notre. Luc Belot, comme d’autres, “regrette que des dispositions non identiques sur le même sujet soient éclatées dans plusieurs codes” mais le gouvernement a demandé le retrait de son amendement.

Le seuil de 250 agents a fait l’objet d’âpres discussions. Certains voulaient le faire purement sauter, le gouvernement l’abaisser à 50 ; finalement, sa fixation est renvoyée à un décret, pour ne pas le figer, avec la promesse qu’il sera bien de 50 agents dans un premier temps.

Un amendement de la commission des affaires économiques qui étendait l’ouverture aux documents “susceptibles d’être aisément numérisés”, a été finalement rejeté.

Bon vouloir

Autre sujet de conflit, une petite incise glissée dans la version post-consultation des internautes sur les documents publiés. Elle peut sembler contredire la disposition qui la précède.

“Les administrations (…) rendent publics (…) les documents suivants” :

  • 3° les bases de données “qu’elle produisent ou reçoivent” et de leur contenu ;
  • 4° les données “dont l’administration qui les détient, estime que leur publication présente un intérêt économique, social ou environnemental.”

En clair, l’ouverture est laissée au bon vouloir des administrations. Les nombreux amendements déposés pour supprimer cet obstacle, dont l’un avait été voté par la commission des affaires économiques, ont été repoussés.

En revanche, un amendement du gouvernement, d’une bien moindre portée, est passé, sur le 3° : l’exception de publication ne concerne désormais que les bases déjà publiées dans un standard ouvert aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine.

Débat, encore, autour de l’articulation vie privée/données personnelles/ouverture. Un amendement (EELV)  incluait dans les documents communicables ceux qui comportent des données personnelles sans porter atteinte à la vie privée, comme un organigramme administratif par exemple, sans les anonymiser : en vain.

Pas d’obligation pour les archives

Les archives issues des opérations de sélection(1), même numérisées, restent dispensées des obligations d’ouverture. Axelle Lemaire a argué de la charge qui incomberait aux collectivités territoriales, en particulier les départements.

Déjà présent lors des échanges sur le projet de loi Valter sur la réutilisation des données publiques, le système de licence freemium/premium a connu le même sort : rejeté. Il était soutenu entre autres par NKM (LR). L’idée : mettre à disposition gratuitement les données si leur usage est libre (au sens des licences, à ne pas confondre avec usage non commercial), et payant dans le cas contraire.

Axelle Lemaire a indiqué que le share-alike serait examiné pour l’IGN, de quoi apaiser les tensions nées de la double licence de la base adresse nationale (voir encadré).

Un article additionnel de Luc Belot encourage l’ouverture des données publiques dans le domaine des déchets des éco-organismes, en modifiant le code de l’environnement.

Format : PDF forever

L’article 6 inclut les SPIC dans le régime de la loi Cada, même si elle garde la possibilité de lever des redevances. Il précise aussi le format de la communication, peu contraignant : “Lorsqu’elles sont mises à disposition sous forme électronique, ces informations le sont, si possible, dans un standard ouvert et aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine. »

La suppression du “si possible” est passée ; en revanche, l’amendement (EELV) rajoutant « pouvant être exploité par un système de traitement automatisé” n’a pas été retenu, lui. En clair, le pdf est encore bien vivace, alors que  ce format est un frein certain à la réutilisation.

A l’article 7, un amendement (EELV) écartant la possibilité pour un agent public de revendiquer son droit d’auteur pour s’opposer à la publication d’un document a été rejeté. Cette disposition a pu poser problème, par exemple dans le cas de la base Mérimée. Le ministère de la Culture suit le dossier, sans grande conviction pour le moment. Rappelons toutefois une avancée : le droit sui generis des bases de données ne peut plus être avancé par le producteur, obligé de communiquer publiquement sa base.

Un article additionnel, sur proposition du gouvernement, supprime les redevances pour l’Insee (cf encadré). Un coup supplémentaire porté aux redevances, maintenues, pourtant, il y a quelques semaines encore, par le projet de loi Valter pour ce type d’organisme.

A lire aussi Projet de loi Valter : un (tout) petit pas pour l’opendata

L’article 8 confère un peu plus de pouvoirs à la Cada. AAI discrète, et tenant visiblement à le rester, celle-ci a toutefois, dans l’avis qu’elle a émis sur le projet de loi, signifié poliment mais fermement qu’elle n’en voulait pas. Le Conseil d’Etat avait aussi tiqué, contraignant le cabinet Lemaire à raboter une disposition lui donnant le pouvoir de publier une liste des administrations ayant refusé de communiquer des données malgré son avis favorable

Rappelant ce point de vue timoré, le rapporteur a rejeté un amendement visant à accélérer les recours devant la Cada : il donnait à celle-ci la possibilité de saisir le tribunal administratif en cas de refus de communication d’un document dont le cas a déjà été traité par elle-même ou par  la jurisprudence. Il s’agissait pourtant de la première recommandation du rapport Bouchoux et Hyest sur l’ouverture des données publiques.

Service public de la donnée : création dans la douleur

La notion de service public de la donnée, objet de l’article 9, avec ses “données de référence” ne fait pas que des heureux. Lionel Tardy (LR) voulait même lui faire un sort, le jugeant source de complexité. Au final, le gouvernement a proposé une nouvelle version de cet article pour clarifier cette nouveauté.

Désormais, donc, “la mise à disposition et la publication des données de référence en vue de faciliter leur réutilisation constitue une mission de service public relevant de l’État. Toutes les autorités administratives concourent à cette mission”.

Les logiciels libres ont fait, un peu, leur chemin, via un amendement après l’article 9 qui indique que les personnes publiques, dont les collectivités territoriales, “encouragent l’utilisation des logiciels libres et des formats ouverts lors du développement, de l’achat ou de l’utilisation d’un système informatique”.

La formulation est moins musclée qu’un autre amendement (EELV), qui donnait la “priorité” au libre. La disposition a été taxée d’anti concurrentielle.

Données des DSP : l’exemption reste possible

Enjeu important pour les collectivités, l’ouverture des données des DSP, définies comme des “données d’intérêt général”, est actuellement limitée par la possibilité d’en exempter le délégataire, sous réserve d’une “décision motivée et rendue publique”.

La suppression de cette exemption, soutenue par plusieurs députés, a été rejetée. De même s’agissant de son applicabilité aux contrats en cours, dans un futur proche (CL386, CL241), car jugée anti constitutionnelle.

Retoquée aussi, l’extension aux PPP et aux marchés publics dans leur ensemble de cette ouverture, soutenue à droite comme à gauche.

Selon le rapporteur, cela serait déjà prévu par l’article 56 de l’ordonnance des marchés publics. Toutefois cet article porte sur les données du marché lui-même, et pas sur les données produites à l’occasion de l’accomplissement du marché (par exemple, les données sur la qualité de l’eau dans le cadre d’une DSP de distribution d’eau potable).

Un amendement EELV dans un article additionnel a introduit la possibilité pour la Cada de s’autosaisir afin de mettre en oeuvre les sanctions prévues en cas de réutilisation frauduleuse, une des recommandations du rapport Bouchoux et Hyest. Les sanctions sont actuellement limitées par le fait que ces infractions ne font pas forcément de victime et donc que les saisines sont rares.

Biens communs et liberté de panorama : débat reporté

Le chapitre II de cette première partie, sur l’économie du savoir, a réservé, en commission des affaires culturelles, une surprise, avec le retour des biens communs informationnels, et de la liberté de panorama, supprimée dans la version issue de la consultation des internautes, suite à un intense lobbying des ayants droit. Ce, contre l’avis du rapporteur.

En commission des lois, le débat s’est éternisé, malgré l’heure tardive. Sur la liberté de panorama, le rapporteur a renvoyé à la séance, penchant pour une exception concernant les usages non commerciaux, à partir de cet amendement.

Le domaine commun informationnel a eu encore moins de succès, les amendements, maintenus (CL341, CL460…) ont été rejetés. Ils inscrivaient dans la loi une définition positive du domaine public informationnel et donnait la possibilité à un auteur de verser volontairement dans le domaine public une oeuvre. Le débat renvoyé à un énième rapport, alors même qu’un rapport vient d’être publié. Axelle Lemaire comme Luc Belot ont évoqué un sujet pas assez mûr. Ce à quoi Christian Paul (PS) a répondu que le sujet était sur la table depuis dix ans.

Signalons un dernier amendement favorisant le développement du prêt de livre numérique en bibliothèque, qui n’a pas eu de succès.

TITRE II LA PROTECTION DES DROITS DANS LA SOCIÉTÉ NUMÉRIQUE

Arcep musclée…

Consacré au renforcement de la protection des droits des citoyens, en particulier en tant que consommateurs, le Titre II du projet de loi numérique intéresse les collectivités territoriales dans la mesure où il modifie les missions des administrations en charge de cette protection :  Cnil et Arcep.

L’Arcep voit ses pouvoirs renforcés, via deux amendements du rapporteur Luc Belot insérés dans un article additionnel. Un premier lui confère le statut d’AAI (autorité administrative indépendante). Un second muscle ses pouvoirs d’enquête, dans l’optique de les aligner sur ceux de l’Autorité de la concurrence ou de la Cnil.

Un article additionnel EELV adopté impose la mise en open data du fichier des fichiers de la Cnil, ce qui facilitera son exploration. Par contre, celui donnant à l’adresse IP le statut de donnée personnelle a été rejeté.

… Cnil aussi

L’article 29, sur les missions de la Cnil, a été étoffé en sa faveur. Le gouvernement a fait voter un amendement permettant sa saisine sur les propositions de lois ayant un impact sur la protection des données personnelles, sur le modèle du Conseil national d’évaluation des normes.

Ses avis sur les projets de loi seront aussi rendus publics, ainsi que ceux sur les décrets.

L’article 30 porte sur le rôle d’accompagnement de la Cnil. Il lui confère la délivrance des certificats de conformité pour les processus d’anonymisation, une tache pourtant jugée trop lourde par la Cnil dans son avis sur le projet de loi. Un amendement du gouvernement allège sa charge : elle peut toujours certifier ou seulement « homologuer et publier des référentiels ou des méthodologies générales aux fins de certification » de ces processus d’anonymisation.

TITRE III L’ACCÈS AU NUMÉRIQUE

Le titre III porte sur le numérique et les territoires, un sujet récurrent de contentieux entre ces derniers, l’Etat et les opérateurs, à commencer par l’avancée du plan France THD.

L’article 35 prévoit que les conseils départementaux et régionaux ajouter un volet “usages numériques” aux SDTAN, baptisée “stratégie de développement des usages et services numériques”.

L’idée d’associer aux SDTAN les EPCI a été rejetée, de même que celle d’un schéma régional unique de l’aménagement du territoire.

Le rapporteur a expliqué que la question des schémas régionaux avaient déjà été tranchée lors des débats sur la loi Notre, et mis en avant la nécessité de rester sur une démarche souple.

Le volet usage a semblé si inutile au député Lionel Tardy (LR), en raison de son caractère non normatif, souligné d’ailleurs par le Conseil d’Etat, qu’il voulait purement et simplement le supprimer.

Axelle Lemaire n’a pas voulu non plus le rendre obligatoire (CL294), au motif qu’un tel projet ne relève pas que des collectivités territoriales. C’est finalement une rédaction plus épurée de Corinne Ehrel, rapporteuse de la commission des affaires économiques, qui a eu la préférence des parlementaires.

Départements et régions peuvent élaborer une “stratégie de développement des usages”, qui constitue “un volet du volet du schéma directeur territorial d’aménagement numérique”. Cette stratégie est donc facultative et n’as que valeur indicative.

Le regroupement des syndicats mixtes ouverts (SMO) a minima au niveau départemental est autorisé par l’article 36, pour une période temporaire – 2021 maximum – dans l’objectif d’accélérer l’arrivée du THD.

Ce dispositif n’avait pas les faveurs des députés de la commission des lois, qui le jugaient source de complexité inutile, redondant ou inadapté à la gouvernance locale du THD. Des objections incompréhensibles pour Axelle Lemaire pour qui “il ne s’agit pas de démultiplier mais de rationaliser, pour avoir un interlocuteur unique face aux opérateurs”, soulignant que la disposition répond à un besoin fortement exprimé par des territoires.

Un amendement contraignant les SMO qui ont fait ce choix à constituer un nouveau syndicat mixte unique à l’issue du délai a été voté, et le délai est raccourci de deux ans.

Couverture : quelles données en open data ?

Sujet de clash fréquent, la couverture des territoires en service de communication électronique doit gagner en transparence avec l’article 37, qui demande à l’Arcep de placer en open data les cartes de couverture et les données ayant servi à les établir, transmises par les opérateurs.

Ce dernier point a fait tiquer des députés de tous bords, qui estiment que cela peut nuire aux entreprises concernées en portant atteinte au secret commercial.

Luc Belot a demandé le retrait des amendements afin de le re présenter lors de la discussion du texte en séance, soutenu par le gouvernement. L’Arcep a été saisie à ce sujet, a précisé Axelle Lemaire.

La couverture mobile a fait l’objet d’un article additionnel, via un amendement (LR) soutenu par le rapporteur. De l’avis des collectivités, la liste des communes considérées comme non couvertes et recensées dans un arrêté publié cet automne devrait être beaucoup plus longue.

L’amendement stipule que “toute commune ne figurant pas sur la liste arrêtée et répondant aux critères fixés au premier alinéa du même III peut demander à figurer sur une liste complémentaire”.

Axelle Lemaire s’y est opposée, arguant que l’arrêté automnal était ouvert à modification en ce moment. Elle s’est engagée à examiner le cas des communes que cette seconde liste ne satisferait pas.

THD : “c’est Noël qui continue pour les communes”

Une triplette d’amendements du gouvernement dans un article additionnel doit donner un petit coup de pouce au THD, alors que la Commission européenne n’a toujours pas validé le plan France THD.

Un premier rend éligible au FCTVA (fonds de compensation pour la TVA) les investissements dans la téléphonie mobile et pas uniquement ceux dans l’Internet fixe, comme la loi de finances 2015 rectificative l’a réintroduit. Le coût est estimé de 5 à 10 millions d’euros. “C’est Noël qui continue pour les communes”, a plaisanté le président de la commission Jean-Yves Le Bouillonnec.

Un second amendement donne sans ambiguïté aux opérateurs le droit de bénéficier des servitudes de passage des réseaux de façade des bâtiments. La mesure contribue à diminuer les coûts de déploiement.

Enfin, un troisième instaure une sorte de “droit à la fibre” puisqu’il sera désormais impossible à un propriétaire ou un copropriétaire de s’opposer à l’arrivée de la fibre dans les parties communes, sauf “ motif sérieux et légitime”. Les immeubles neufs sont surtout concernés.

Un amendement (PS) entend lutter contre les risques de couverture inégale des communes : il impose dans le code des postes et télécommunications la complétude des réseaux de fibre au niveau de la “commune” et non plus de la “zone”.

Très favorable, Axelle Lemaire a indiqué qu’il était toutefois soumis à l’examen de l’Arcep pour s’assurer qu’il atteint son but.

A lire aussi THD en 2022 sur tout le territoire : un objectif “irréaliste”

 

cadeau

Trois amendements cadeaux aux collectivités, pour tenter de faire oublier les lenteurs du déploiement du THD.

Accessibilité numérique : trop molle

Deux articles entendent renforcer l’accessibilité des handicapés visuels et auditifs.

L’article 43 impose des obligations aux administrations en matière d’accès des sourds au services téléphoniques en les obligeant à fournir un service de traduction simultanée visuelle.

Un amendement de la commission des affaires économiques garantit le respect de la confidentialité des échanges entre l’usager et l’agent public. Un autre, des affaires sociales, ajoute que le décret d’application précisera les modalités de suivi de la mise en œuvre des dispositions.

L’article 44 encadre l’accessibilité des sites Internet publics, une catastrophe actuellement, malgré une législation remontant à 2005.

Il demande entre autres de mettre en place “un schéma pluriannuel de mise en accessibilité de leurs services de communication publique en ligne qui est rendu public et décliné en plans d’action annuels.”

Trop peu contraignant pour les associations de handicapés, comme pour Lionel Tardy, qui n’a pas été écouté.

Luc Belot a argué que la philosophie de l’article était celle d’une “démarche progressive, pragmatique, incitative”, exactement les raisons qui font que l’accessibilité stagne depuis 10 ans. Axelle Lemaire a qualifié la rédaction initiale de “plus large et plus précise”.

Initialement prévue sur toutes les pages d’un site, la mention de la conformité ou non au RGAA ne le sera finalement qu’en page d’accueil.

Enfin, un dernier amendement doit renforcer la formation des professionnels du web pour qu’ils acquièrent les compétences nécessaires à la mise en oeuvre du RGAA.

Notons pour finir un dernier amendement (LR) dans un article additionnel, en provenance de la commission des affaires économiques. Il étend aux co-investisseurs le dispositif de suramortissement dont bénéficient les primo-investisseurs dans les réseaux de fibre, voté dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2015 suite à la loi Macron. Il fera son retour en séance, retravaillé.

Une annonce à point nommé

A l’occasion de #DataDay, une conférence sur l’économie de la donnée, la secrétaire d’Etat en charge du Numérique a annoncé l’ouverture au 1er janvier 2017 du répertoire SIRENE, “en accès ouvert et gratuit”. Cette énorme base de données gérée par l’Insee contient les informations de référence sur toutes les entreprises françaises. Elle est actuellement accessible moyennant redevance. Son classement dans l’Open Data Index de l’OKFN, un des principaux baromètres en la matière, en a pâti.
Reste à voir les modalités effectives de l’ouverture : le système de la double licence de la base adresse nationale (BAN) avait fait hurler les partisans de l’open data car la licence de la version de la BAN de La Poste et de l’IGN n’a d’open data que le nom.

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  1. 1. irou 15/01/2016, 23h18

    Bonjour,

    Vous écrivez "En clair, le pdf est encore bien vivace, alors que ce format est un frein certain à la réutilisation."
    Pourriez vous expliciter cette citation ? En quoi le pdf est il un frein certain à la réutilisation ? Quel autre format serait plus approprié ?
    Vous remerciant par avance pour les précisions que vous voudrez bien m'apporter ou les sources qui pourraient m'éclairer.
    Bien cordialement,

  2. 2. Sabine Blanc (journaliste)
    17/01/2016, 16h17

    Bonjour, un pdf est un obstacle à la réutilisation car il ne peut pas être lu par un traitement automatisé, par exemple un logiciel de tableur, or ce traitement automatisé est nécessaire à son analyse : calculer des sommes, des pourcentages, croiser des données... Le csv est considéré comme le meilleur format car le plus universel : quelle que soit votre machine et votre logiciel de traitement, il pourra être lu. Les péripéties des données sur le patrimoine des parlementaires illustrent de façon très concrète ce problème : http://data.blog.lemonde.fr/2014/07/24/quand-la-transparence-de-la-vie-politique-vire-a-la-mauvaise-blague/

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