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Droit

Le droit à l’expérimentation n’est pas très expérimenté par les collectivités

Publié le • Par • dans : A la une, Actu juridique, France

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Florence Crouzatier-Durand, maître de conférences en droit public-HDR, à l’Université Toulouse 1 Capitol (Institut Maurice Hauriou - GRALE) Florence Crouzatier-Durand, maître de conférences en droit public-HDR, à l’Université Toulouse 1 Capitol (Institut Maurice Hauriou - GRALE) © Université Toulouse 1 Capitol

Douze ans après sa création, le droit à l'expérimentation reste quasi-inutilisé par les territoires, en dépit de ses atouts. Explications avec Florence Crouzatier-Durand, maître de conférences en droit public-HDR, à l’Université Toulouse 1 Capitole (Institut Maurice Hauriou - GRALE).

 

Depuis 2003, les collectivités territoriales se sont vues accorder un droit à l’expérimentation leur permettant d’adapter les lois et règlements nationaux aux situations locales par l’introduction dans la Constitution d’une disposition (article 72 al.4 ) prévue par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Cette dernière a aussi constitutionnalisé le droit d’expérimentation de l’Etat (article 37 – 1).

Si l’Etat y a recours régulièrement, depuis les années 1960 et plus récemment en 2004 dans le cadre des transferts de compétences de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l’expérimentation reste quasiment inutilisée par les collectivités locales, alors que les politiques publiques s’attachent de plus en plus à rationaliser et à évaluer.

Le rapport d’Akim Oural, élu lillois et membre du Conseil national du numérique, sur l’innovation dans les territoires, déplore ce constat. Il invite, dans ses propositions, à donner un nouvel élan à ce levier.

Florence Crouzatier-Durand, maître de conférences en droit public-HDR, à l’Université Toulouse 1 Capitol (Institut Maurice Hauriou – GRALE), revient pour La Gazette sur le dispositif, son intérêt et ses limites.

Le droit à l’expérimentation pour les collectivités locales est apparu en 2003. Quelle en est la philosophie ?

La méthode expérimentale repose sur l’observation d’un phénomène afin d’en dégager une théorie générale. L’expérimentation normative constitue une technique visant à étudier les effets d’une réforme sur un échantillon de personnes et dans un temps limité.

Elle a aussi été pensée comme un nouveau pouvoir reconnu aux collectivités territoriales.

Quels sont ses atouts ?

Il s’agit d’une méthode irremplaçable au service de la modernisation des politiques publiques. Parce qu’elle est un vecteur d’adhésion : en effet, elle permet de dissiper les craintes et de lever les réticences que suscite toute perspective de changement. Elle est aussi un facteur d’efficacité dans la mesure où elle permet d’établir des bilans intermédiaires, de s’assurer que toutes les données ont été prises en considération pour éventuellement pouvoir apporter des corrections.

Elle permet enfin de s’assurer que les nouvelles règles sont adaptées aux réalités, notamment aux réalités locales. L’expérimentation décidée par les collectivités territoriales est d’autant plus intéressante qu’elle s’inscrit et symbolise la politique actuelle de décentralisation qui combine l’ambition de réformer la gestion publique pour la rendre plus efficace, avec celle d’en favoriser la compréhension et le contrôle par les citoyens pour la rendre plus démocratique.

Pourquoi a-t-elle tant tardé à être mis en place ?

La conception rousseauiste de la loi, expression de la volonté générale, lui a longtemps conféré un statut prééminent incompatible avec toute idée d’évaluation, donc d’expérimentation. En effet, selon ces théories, la puissance et l’inflexibilité des lois sont à l’origine de l’ensemble des biens dont l’homme peut jouir grâce à la société de ses semblables. C’est seulement lorsque la loi, expression de la volonté générale, règne sans faiblesse et sans partage que l’arbitraire des volontés individuelles est contenu.

A partir des années 1960, le recours à l’expérimentation s’est finalement développé, devenu une technique légistique largement reconnue, un véritable mode de gouvernement. De nombreuses réformes ont bénéficié de cette technique, consacrée par sa constitutionnalisation en 2003.

L’expérimentation s’inscrit dans la lignée de techniques de gestion qui, dans la dynamique de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), proposent d’abord de rationaliser l’action publique, ensuite de valoriser les territoires.

Comment le recours à l’expérimentation a-t-il finalement été jugé compatible d’un point de vue juridique ?

Toute procédure expérimentale se heurte au principe fondamental d’égalité des citoyens. Et dans la recherche d’une conciliation, le Conseil constitutionnel a, comme le juge administratif, admis que des différences de traitement peuvent être opérées en raison de différences objectives de situation, si elles sont justifiées par un objectif d’intérêt général.
Dès lors, le juge français a permis au législateur d’expérimenter sur une portion du territoire, sans porter atteinte au principe d’égalité parce que toute expérimentation est provisoire d’une part, juridiquement encadrée d’autre part. Ces caractéristiques ont été par la suite rappelées par le Conseil d’Etat dans une jurisprudence constante.

Douze ans après, il n’a été quasiment pas été utilisé par les collectivités, pour quelles raisons ?

Déjà, le recours à l’expérimentation s’inscrit dans un monde juridique nouveau, alors difficile à appréhender. Et il faut d’ailleurs attendre la loi de finances pour 2007 pour que cette procédure soit enfin mise en œuvre : dans son article 142, cette loi met en place une expérimentation permettant aux départements de déroger à certaines dispositions du Code du travail régissant le contrat d’insertion – revenu minimum d’activité et le contrat d’avenir, qui aboutira au RSA. Pour autant,  la formation des juristes territoriaux n’explique probablement pas la non utilisation de l’expérimentation locale.

De plus, elle obéit à de strictes conditions d’application mentionnées par la loi organique : c’est toujours l’Etat qui autorise l’expérimentation locale, qui en précise l’objet, la durée – 5 ans maximum -, qui détermine les catégories de collectivités habilitées à la mettre en œuvre. De plus, les actes dérogatoires adoptés dans ce cadre sont des actes administratifs, soumis au contrôle de légalité. En outre, le juge constitutionnel et le législateur ont posé de strictes conditions d’application. Enfin, un rapport gouvernemental permet au Parlement d’évaluer l’expérimentation en prenant une décision visant soit à la généraliser, soit à l’abandonner, soit enfin à la modifier ou à la prolonger.

L’Etat a, pour le moment, le plus utilisé ce droit. Le bilan est-il concluant ?

Oui, absolument, elle s’est toujours révélée favorable, utile et positive. Déjà, comme je l’ai évoqué, la technique de l’expérimentation normative existait bien avant la RGPP. Plusieurs exemples peuvent être cités : la réforme des services de l’Etat dans le département fut testée dans plusieurs départements en 1962 avant d’être généralisée ; l’IVG et son autorisation par la loi Veil était expérimentale en 1975 ; la préparation de la Loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF a également donné lieu à expérimentations.
La pré-plainte électronique (système de pré-plainte en ligne pour des faits portant atteinte aux biens et dont l’auteur n’est pas connu) a été expérimentée dans les Yvelines et en Charente-Maritime dès 2008, elle a été étendue au début de l’année 2012 à la Haute-Garonne et au Bas-Rhin, avant une généralisation à l’ensemble du territoire.

Récemment, une proposition de loi a été adoptée par l’Assemblée nationale ; il s’agit d’une expérimentation territoriale visant à faire disparaître le chômage de longue durée (proposition, n° 246, déposée le 10 décembre 2015).

Toutefois, l’utilisation qui en est faite ne respecte pas toujours conformément sa logique intrinsèque qui veut que toute expérimentation soit suivie d’une évaluation.

Et du côté des collectivités locales ?

L’expérimentation du RSA qui constitue la première expérimentation normative locale, est inscrite dans la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi Tepa. Il apparaît que plus de la moitié des départements se sont portés candidats pour expérimenter le RSA. Le RSA a été généralisé le 1er juin 2009, soit moins de deux ans après les premières expérimentations. Cette généralisation annoncée fait plutôt de l’expérimentation du RSA une période de rodage qui visait à sensibiliser l’opinion et à affiner les modalités du dispositif. Elle a été généralisée avant qu’un bilan n’ait été proposé.

De même que les rares autres expérimentations de l’article 72 de la Constitution (qui ont principalement porté sur la fonction publique territoriale, précisément le développement des entretiens d’évaluation), n’ont pas non plus fait l’objet d’une évaluation. Autrement dit, la décision de généralisation intervient sans aucune évaluation. Or, l’évaluation est un élément fondamental du processus d’expérimentation.

 

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  1. 1. Henri Galy 12/01/2016, 20h26

    Il ne suffit pas d'affirmer que les résultats des expérimentations sont positifs pour que ce soit vrai...

    Exemple vécu : j'ai "expérimenté" la "pré-plainte" et je ne recommencerai plus !

  2. 2. z. gothier 12/01/2016, 10h57

    Bonjour,

    Notons également que la loi de transition énergétique utilise le fondement du droit à l'expérimentation au sein des 200 projets de territoires à énergie positive, permettant de manière explicite d'utiliser l'expérimentation.

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