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Banlieues

Les habitants des quartiers sont-ils les grands oubliés de la politique de la ville ?

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : France

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DrancyDelacroix_AuroreBuselinAulnaycapcom1 © Aurore Buselin (Aulnaycap.com)

En dépit de certaines avancées permises grâce à la rénovation urbaine, la politique de la ville ne semble pas avoir amélioré la vie des habitants des quartiers prioritaires. D'importantes défaillances persistent que ce soit en termes de pauvreté, d’accès aux soins ou de chômage. Seule une plus grande implication des habitants dans l’élaboration de la politique de la ville ainsi qu’une action globale intervenant à la fois sur l’urbain, le social comme l’économie permettrait de changer la vie dans les quartiers prioritaires, estiment les acteurs locaux.

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La nouvelle politique de la ville convient-elle aux habitants autant qu’aux professionnels ?

 

Après plus de trente ans de politique de la ville et des milliards injectés dans la rénovation urbaine, la physionomie de la majorité des quartiers prioritaires a été chamboulée. C’est incontestable. Tout comme le fait que les conditions de vie de la plupart des habitants censés en bénéficier… ne se sont pas améliorées à proportion.

Au-delà de la réhabilitation plutôt réussie de nombreux logements sociaux et du désenclavement enclenché de quelques territoires populaires, la situation économique et sociale des populations y vivant aurait, en effet, continué à se dégrader, indique l’Insee dans son « Portrait social » de 2015.

S’ils réussissent de mieux en mieux au brevet, les collégiens issus des ex-zones urbaines sensibles (ZUS) se dirigent toujours plus que les autres enfants du même âge vers des filières professionnelles. A niveau de diplôme équivalent, ces jeunes ont davantage de mal à décrocher un emploi.

Pauvreté endémique

Alors qu’il représentait le double de la moyenne nationale en 2004, le taux de chômage dans ces quartiers est, dix ans plus tard, deux fois et demi plus élevé que dans les agglomérations environnantes (23 % contre 9 %), rapporte le dernier opus de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus(1)).

La part des personnes vivant sous le seuil de pauvreté demeure, pour sa part, encore trois fois plus élevée que la moyenne nationale. Un écart qui ne cesse de se creuser, là aussi, et qui fait écho à une autre réalité : les adultes de ces quartiers renoncent plus souvent aux soins de santé.

La Cour des comptes s’était déjà émue de ce paradoxe, à l’été 2012, constatant que la politique de la ville avait amélioré le cadre de vie sans réduire la fracture urbaine ni modifier le quotidien des habitants. « La situation économique des habitants des quartiers rénovés n’a pas vraiment progressé et la pauvreté y demeure à des niveaux élevés » indiquait-elle, déjà, à l’époque.

Mais, avant de dénoncer son coût démesuré compte tenu des effets discutables produits sur le terrain ou de conclure hâtivement à l’inefficacité de la politique de la ville, il faut néanmoins garder en tête que les quartiers prioritaires font face à un important turnover : près de la moitié de leur population change tous les cinq ans, en moyenne !

Mobilité résidentielle

« Jouant un rôle de sas d’accueil et de promotion sociale, ces territoires ne représentent, pour certains habitants, qu’une simple étape dans leur parcours de vie. Les citoyens accédant à des emplois pérennes et / ou mieux rémunérés laissent place à plus démunis qu’eux », constate Bernadette Malgorn, présidente de l’Onzus. « Cette mobilité résidentielle des ménages en réussite sociale démontre que la politique de la ville a fait plus que limiter les dégâts et explique, en partie du moins, pourquoi les indicateurs s’aggravent d’année en année. »

Il n’empêche. Si l’on écoute le député socialiste du Val-d’Oise Philippe Doucet, la situation empire surtout parce que la politique de la ville ne s’attaquerait pas aux véritables problèmes rencontrés par la population des quartiers prioritaires. « L’inefficacité de certaines politiques publiques nationales dans les banlieues est éprouvée. Aux yeux des habitants, les professionnels devraient d’abord mobiliser l’Education nationale et le ministère du Travail pour lutter contre le décrochage scolaire et les discriminations », illustre l’ancien maire d’Argenteuil, interrogé par la Gazette.

Mais, « cantonnés à des tâches administratives et noyés dans la paperasse, la plupart des techniciens ont perdu leur regard de terrain », se désole Mohamed Mechmache, coauteur du rapport « Pour une réforme radicale de la politique de la ville. » « Le chef de projet d’il y a quinze ans est, dans les faits, devenu un chef de l’appel à projets, et certains militants associatifs ont pu se professionnaliser au point de devenir parfois des auxiliaires de l’action publique. Soumis au “new public management“ et à la nécessité d’optimiser l’utilisation des fonds publics, nous nous sommes progressivement bureaucratisés », reconnaît Emmanuel Bertin, directeur du pôle « politique de la ville » à Metz (119 600 hab.).

En même temps que la relation de proximité s’affaiblissait entre agents publics et habitants des quartiers prioritaires, un sentiment de défiance aurait fini par s’installer entre les deux camps. Par ailleurs, la complexité du fonctionnement de la politique de la ville – qui dispose de crédits spécifiques mais doit mobiliser en priorité des moyens de droit commun d’une dizaine de ministères et de plusieurs collectivités – n’arrangerait rien.

Coconstruction

« C’est une politique d’impulsion et d’aides indirectes, qui passe par des subventions aux associations qui se révèlent être le véritable bras armé de cette politique publique. L’usager final ne connaît pas forcément ce schéma » tente de comprendre Emmanuel Bertin, ex-directeur du Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations (Fasild) puis de l’Agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE) dans l’Est de la France.

A l’entendre, il serait plus que temps de bâtir des liens plus directs avec les habitants. Pascal Aubert, fonctionnaire à Plaine commune et membre du collectif Pouvoir d’agir, ne dit, d’ailleurs, pas autre chose : « Si nous ne souhaitons pas que les dispositifs publics déçoivent de nouveau, il faut partir des réalités vécues et des principales préoccupations exprimées par la population – la réussite scolaire, l’insertion professionnelle, la santé ou encore la tranquillité publique –, et moins écouter les lobbys du BTP qui ont su flatter les préoccupations électoralistes des maires. »

Un problème se pose néanmoins pour y parvenir, et il est de taille : « D’un point de vue sociologique et culturel, les penseurs de ces politiques publiques locales ne sont toujours pas prêts à faire des citoyens des coconstructeurs. Sans aller jusqu’à parler d’hypocrisie, il y a une contradiction manifeste entre le discours qui promeut le dialogue et les formes qu’il prend le plus souvent », analyse-t-il. A en croire Pascal Aubert, toujours, la faible place accordée jusqu’ici aux habitants dans les processus d’élaboration et de décision expliquerait, par exemple, le poids prépondérant accordé à la rénovation urbaine au début des années 2000.

Chargée de la politique de la ville à la Confédération nationale du logement, Jocelyne Herbinski ne nie pas le besoin d’investir dans le bâti et les espaces publics des quartiers prioritaires, mais note toutefois un effet pervers : en « améliorant l’image du territoire entier et en augmentant les loyers des locataires du parc HLM, la rénovation urbaine a peut-être davantage servi les habitants des centres-villes que ceux des quartiers ».

Repolitisation

Les professionnels balaient d’un revers de main, et se défendent de ne pas servir les intérêts des habitants des quartiers prioritaires. « Si l’on se contente de réfléchir sur le temps présent, il est légitime de vouloir renforcer les moyens de l’éducation et de l’emploi. Mais moi qui gère l’argent public, je dois nécessairement articuler cet effort avec des opérations de rénovation urbaine pour garantir le raccrochage à moyen-terme de ces territoires fragiles à leur agglomération. Sinon, on m’accuserait de ne mettre que des pansements sur une fracture », clame Emmanuel Bertin.

« Adossée à véritable un projet de désenclavement et de mixité fonctionnelle, la rénovation urbaine peut contribuer à générer de nouvelles mobilités, à susciter une attractivité auprès des promoteurs, investisseurs et porteurs de projets. Cela permet d’augmenter l’employabilité des habitants et donc les opportunités de contrer les mécanismes de paupérisation et précarisation souvent rapportés par les médias », renchérit Trinidad Cador, directrice du développement territorial, urbain et social à Hérouville-Saint-Clair (Calvados).

Autre point de vue : si la politique de la ville ne parvient pas suffisamment à « changer la vie », ce serait surtout à cause d’un problème de méthodologie, estime Mohamed Mechmache. « Il y a besoin de rénover et de désenclaver, mais aussi de favoriser les petites associations et les entreprises locales. Certains élus et chefs de projets sont prêts, ici et là, à sortir de la gestion pure, à stopper les procédures de mise en concurrence pour donner véritablement du sens à la rénovation urbaine et développer la formation et l’emploi à travers ces marchés de travaux publics. Mais ils ne sont pas majoritaires », regrette celui qui est également coprésident de la coordination Pas sans nous.

Approche globale

Constatant, elle aussi, que l’aménagement urbain ne bénéficiait pas automatiquement, à court terme en tout cas, aux populations visées, Bernadette Malgorn milite pour enclencher la vitesse supérieure. « Sans abandonner le volet territorial et urbanistique de la politique de la ville, le moment est venu d’accentuer l’action sociale, en luttant contre la pauvreté ou en travaillant sur l’intégration républicaine. Cette transformation doit être accompagnée d’un discours politique inclusif », plaide cette ancienne préfète de région, désormais cheffe de l’opposition (centre-droit) à la mairie de Brest.

Un consensus semble se former entre acteurs politiques de gauche comme de droite, responsables associatifs et techniciens pour défendre, dorénavant, un véritable approfondissement de la politique de la ville, plus qu’une révolution copernicienne. De l’aveu de tous, cela dépendra de la traduction sur le terrain de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, qui se fixe notamment pour objectif d’« améliorer les conditions de vies des habitants des quartiers difficiles.»

La première urgence, veut croire Philippe Doucet, est de repolitiser la question pour opérer une prise de conscience au sein de la population française : « Rien ne changera tant qu’on ne posera pas clairement des mots sur les maux, à l’instar de ce qu’avait fait Manuel Valls en janvier en parlant d’apartheid. »

Un volontarisme politique qui devrait aussi se coupler avec plus d’intelligence collective. « Il faut que l’ensemble des acteurs des politiques urbaines, directes et indirectes, se mettent à travailler ensemble », prône Trinidad Cador. « L’entre-soi prime encore aujourd’hui sur le mélange des genres, alors que le chef de projet pourrait devenir un des pivots du développement territorial dans les quartiers prioritaires. La politique de la ville ne peut fonctionner qu’à partir du moment où elle est pensée dans toute sa globalité. Mais attention : nous ne lutterons pas mieux contre le déterminisme social et urbain avec la seule reconduction des subventions à diverses associations emblématiques des quartiers prioritaires. »

« Il faut rétablir au plus vite les possibilités de l’égalité des chances »

Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la jeunesse et des sports

Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la jeunesse et des sports

Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la Jeunesse et des Sports

Je suis amer lorsque j’entends que la politique de la ville ne sert pas les habitants des quartiers prioritaires. Entendez-moi bien : je ne dis pas que tout fonctionne à merveille – il n’y a qu’à voir la concentration du chômage de masse dans ces territoires – mais je ne peux pas laisser dire que tout ce qui a été entrepris jusqu’ici serait négatif. Il est regrettable que le temps politique ne corresponde manifestement pas à l’immédiateté de la réponse qu’attendent les habitants des quartiers prioritaires.

Nous disposons en effet, aujourd’hui, d’une boîte à outils qui n’a jamais été aussi importante depuis la création de la politique de la ville. Cela dit, je comprends que la capacité de l’action publique à faire changer les choses puisse être mise en doute dans certains quartiers, que certains de leurs habitants finissent par perdre espoir. Cela renforce ma détermination à lutter contre les phénomènes de ségrégation, de discriminations. Je serai d’une vigilance de sioux en 2016 sur la réalité de la mise en œuvre des contrats de ville, je veillerai à ce que les conseils citoyens et autres maisons de projets n’aient pas simplement été créés pour se donner bonne conscience et que les élus continuent dans les faits à faire sans les habitants. Il faut accélérer, pour concrétiser la promesse républicaine et rétablir au plus vite les possibilités de l’égalité des chances dans ces quartiers.

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    Notes

    Note 01 -  L’Onzus a été remplacé par l’Observatoire national de la politique de la ville, dont le premier rapport sera publié en 2016. - Retourner au texte

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