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Modernisation de l’action publique

“Affamer les collectivités pour mieux réformer”

Publié le • Par • dans : Actualité Club finances, France, Toute l'actu RH

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Willy Pelletier, sociologue © Fabien Calcavechia

Le gouvernement a entamé en 2014 une revue des missions de l’Etat, sous l’égide du secrétariat en charge de la Simplification et de la Réforme de l’Etat. Son objectif est de redistribuer les missions entre acteurs mettant en œuvre l’action publique : État, collectivités mais aussi secteur privé au sens large. Ce travail applique la notion d’État stratège recentré sur ses missions régaliennes, un recentrage jugé nécessaire face à une perte supposée d’efficacité de l’action publique. Un présupposé qu’il convient d’interroger, tant ses implications sont importantes sur les collectivités. Entretien avec Willy Pelletier, sociologue à l'université de Picardie, coordinateur général de la Fondation Copernic.

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Cet article est paru dans
Le Club Ressources Humaines

 

Le discours sur la moindre efficacité de l’action publique est-il récent ? Ou a-t-il toujours été plus ou moins présent ?

Ces discours et leur succès sont assez neufs. Après-guerre, la Société du Mont-Pèlerin ou l’Association de la libre entreprise(1) s’activaient pour que l’Etat se retire du secteur productif et favorisent les entrepreneurs. Avec une audience limitée. La « haute noblesse d’Etat » avait un sens élevé des missions et de la puissance de l’Etat, cela renforçait son autorité. Les critiques de l’efficacité de l’Etat émanent de planificateurs économètres, de patrons et d’intellectuels anti-marxistes réunis au Club Jean Moulin. Lequel enjoint en 1968, dans Pour nationaliser l’Etat, de mesurer ses performances, car « l’appareil administratif » « trop lourd », « dysfonctionne ». Le Club Jean Moulin recrutait nombre de haut fonctionnaires de rang intermédiaire, dont les plus en vue passent des cabinets Mendes aux ministères Chaban-Delmas. Ils critiquaient l’Etat contre les blocages dans leurs carrières et leurs capacités d’agir que la haute noblesse d’Etat leur faisait subir.

Quels sont les invariants et les variants de cette théorie, en particulier concernant l’époque actuelle ?

La « modernisation » libérale de l’Etat à laquelle invitait le Club Jean Moulin se retrouvera dans le modèle de « l’Etat-stratège », promu par le New Public Management à partir des années 1980. La question est : pourquoi devient-elle une politique d’Etat ces vingt dernières années et pas auparavant ? Elle doit une part de sa réussite à l’arrivée aux commandes de l’Etat, d’une nouvelle haute fonction publique : à la nouvelle composition, formation et circulation des membres des cabinets ministériels.

Jamais il n’y a eu autant d’aller-retour entre les grandes entreprises, l’administration centrale et les entourages ministériels et présidentiels, favorisant la continuité des politiques de « modernisation libérale » de l’Etat. Et cette circulation accélère les carrières.

Elle se trouve facilitée à mesure que Sciences-Po, l’ENA et même Polytechnique se transforment en business schools et que le cursus d’excellence de l’élite se conjugue avec des formations à HEC ou l’Essec, ou dans les business schools anglo-saxonnes. Les recettes et les modèles du privé sont intériorisés par les futures «noblesses d’État» libérales comme les seules solutions «réalistes» et même pensables.

A l’étage inférieur, dans les directions générales des collectivités territoriales, ce sont aussi “en plus petits” les mêmes types de recrutements qui aujourd’hui prévalent – notamment, en relation étroite avec des cabinets privés de consulting qui viennent dire comment réorganiser les services, avec la promotion des DG “chasseurs de coûts”.

Quel est le présupposé d’un tel discours ?

Il peut se résumer ainsi : les règles manageriales du privé doivent organiser le travail dans les services publics, lesquels sont d’abord des coûts à réduire, et restreindre ces coûts passent par une externalisation massive vers des entreprises privées ; dans les services publics il faut « dégraisser le mammouth », c’est-à-dire embaucher des contractuels, ou pire des « agents temporaires », et souvent ne pas les reconduire, ne pas remplacer nombre de départs en retraites, et contrôler plus étroitement les agents tout en intensifiant leur travail. Il s’agit d’une dogmatique néo-libérale appliquée quels que soient les gouvernements, avec la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques), puis la MAP (Modernisation de l’Action Publique) récemment, car l’Etat est gouverné par une noblesse libérale d’Etat identiquement formatée.

Qui porte ce point de vue et pour quelles motivations ?

En premier lieu, les hauts fonctionnaires des Finances. Jusqu’aux années 2000 leur zèle « modernisateur » était contrarié par l’administration qui protégeaient certaines plages d’autonomie. Mais récemment, ont accédé aux plus hautes positions d’autorité dans l’Etat de purs produits des filières d’ascension politique. Cette nouvelle élite travaille à dévaluer les autorités anciennes, jugées trop autonomes : l’école, certaines compétences professionnellement reconnues (médecins, juges, professeurs, hauts fonctionnaires, polytechniciens de l’Equipement ou du BTP d’Etat).

La caporalisation « gestionnaire » de l’action publique doit une part de sa formulation et de son efficacité à l’alliance « à toutes fins utiles » des hauts fonctionnaires des Finances et des professionnels de la politique qui aujourd’hui dominent l’Etat. C’est pourquoi la MAP de François Hollande ne fait guère que poursuivre la RGPP de Nicolas Sarkozy.

Comment cela se traduit-il ?

On observe un resserrement des « chaînes de commandement » dans des secteurs divers. Le renforcement du contrôle passe aussi par la reprise en main de secteurs qui jouissaient d’une relative autonomie. Prenons l’hôpital : à la tête des Agences régionales de santé se trouve maintenant un véritable « préfet sanitaire », désigné en conseil des ministres. Quant aux directeurs d’hôpitaux, ils ont désormais le pouvoir de fixer les objectifs et de gérer directement le personnel. La cogestion antérieure, qui associait les médecins aux décisions, est révolue.

Une sorte « d’étatisation » homologue est observable dans la gestion des fonds du 1% logement, qui échappe aujourd’hui largement aux « partenaires sociaux » pour passer sous tutelle de l’administration.

Un double mouvement de réforme des services publics et des entreprises publiques (compression, privatisations, délégation et transfert de compétences d’une part, étatisation et renforcement du contrôle de l’autre) affecte au final l’ensemble des services publics. Au nom de la « performance », érigée en fétiche de l’action publique.

Comment les fonctionnaires réagissent-ils à cette évolution ?

La réduction des moyens alloués aux agents et l’intensification de leur travail ont des effets. Aux guichets, la détresse, la rage voire la violence d’usagers qui, depuis des mois, attendent pour n’obtenir rien, rencontrent la lassitude d’agents surchargés, empêchés d’aider et qui maintenant craquent. Epuisés par la logique du chiffre, aux guichets « sociaux » des services publics, les agents en contact avec ceux qui ont de de moins en moins, servent de boucs émissaires. La civilisation de l’Etat social donnait pour mission aux services publics de soutenir, on passe avec le démantèlement des services publics à un univers ou personne ne peut plus soutenir personne et où l’activité des agents du service public devient mission impossible.

Face à cette perte supposée d’efficacité, l’Etat actuel devrait se recentrer sur son coeur de mission, et se poser en “Etat-stratège”. C’est-à-dire, dans les faits ?

En quoi l’Etat peut-il donc être stratège aujourd’hui ? Ce concept d’ « Etat-stratège » participe d’une communication publicitaire qui fait croire à une meilleure gouvernance pour habiller l’austérité. Avec les critères de convergence du Traité de Maastricht (1998) puis le Pacte de stabilité et de croissance (1997) et l’introduction de l’euro, l’Union européenne a dépossédé les Etats de leur capacités stratégiques. Ils sont assignés à mettre en musique l’austérité. Leur seule capacité stratégique est de sélectionner les coupes dans les budgets des services publics et de trier entre les fonctions publiques, le degré auquel elles vont être comprimées.

Faut-il pour autant rejeter toute refonte des modalités de l’action publique ? N’est-il pas légitime parfois de passer certaines missions au secteur privé, associatif, aux collectivités, etc ?

Cette « refonte » est surtout une diminution des moyens alloués, sans précédent sous l’actuel quinquennat. Les effets de cette « refonte » sur les collectivités territoriales sont malheureusement connus.

Le « retrait de l’Etat » passe par le transfert de charges vers les collectivités territoriales, via la processus de décentralisation. Mais les moyens alloués par l’Etat ne couvrent pas l’ensemble de ces missions. La technique est simple : affamer pour mieux réformer.

Pourtant la situation financière des collectivités est globalement saine. Sur les vingt dernières années, la participation des administrations publiques locales n’a jamais excédé 15% du déficit public total.

S’attaquer aux moyens de fonctionnement et aux capacités d’investissement des collectivités locales n’est bien sur pas sans arrière-pensée … bruxelloise. Car le mode de calcul retenu par la Commission européenne pour évaluer le niveau de déficit structurel et de dette des Etats s’applique sur l’ensemble des administrations publiques.

Les recettes des collectivités territoriales, provenant majoritairement des dotations de l’Etat mais aussi de la fiscalité locale, ce sont donc sur ces deux leviers que les différents gouvernements ont agi pour les contraindre à limiter leurs dépenses.

Quels sont les effets de cette réduction des dépenses ?

Elle a trois effets immédiats. D’abord, la réduction des dépenses d’investissement. Or les collectivités territoriales, c’est 70% de l’investissement public. Selon la Fédération nationale des travaux publics, ces coupes vont représenter 60 000 emplois en moins d’ici 2017.

D’autre part, une réduction des personnels. Ce que la RGPP puis la MAP ont permis de faire au niveau de l’État, le pacte de responsabilité est censé l’imposer aux collectivités. Le bloc communal, avec ses créations nettes d’emploi de 1 à 2% en moyenne par an, est particulièrement visé. Comme la proportion dans la FPT d’agents de catégorie C est importante, les mesures touchant à l’emploi public dans la FPT, auront un impact particulièrement fort sur les agents aux salaires les plus faibles.

Et puis enfin, plus de partenariats public-privé et plus d’externalisation vers le privé. La méthode est déjà employée par de nombreuses collectivités : le nettoyage, l’accueil, l’impression documentaire, la téléphonie, le gardiennage etc. Dans la plupart des cas, ces « privatisations » prennent la forme de délégations de services publics (DSP). Beaucoup de communes externalisent des services comme la restauration scolaire, la gestion de l’eau et les déchets

Références

Laurent Bonelli et Willy Pelletier (dir), "L’Etat Démantelé. Enquête sur une révolution silencieuse". La Découverte, Paris, 2010

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  1. 1. José Ruiz 14/12/2015, 10h50

    L'analyse est pertinente et j'y souscris, mais que faire ? nous sommes contrains par les traités européens que la gauche a signé des deux mains. Actuellement, mais cela peut changer aucune force politique n'a proposé de désobéir aux contraintes européennes sauf le FN mais il n'est pas crédible. Nous voyons ce qui en coûte aux Grecs.

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