Aménagement numérique

THD en 2022 sur tout le territoire : un objectif “irréaliste”

| Mis à jour le 01/12/2015
Par
fibre optique très haut débit

Flickr CC by sa Groman123

Les sénateurs Hervé Maurey (NC-UDI) et Patrick Chaize (LR) se montrent très critiques sur la façon dont le déploiement du très haut-débit et du mobile est menée en France, dans leur rapport présenté le 26 novembre. État et opérateurs en prennent pour leur grade.

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Le très haut-débit prend son temps pour arriver

“Fixé arbitrairement pour 2022, l’objectif de couverture totale du territoire en très haut débit apparaît très hypothétique, sinon totalement irréaliste.” Telle est la conclusion, cinglante, du rapport « Couverture numérique des territoires : veiller au respect des engagements pour éviter de nouvelles désillusions», présenté le jeudi 26 novembre par les sénateurs Hervé Maurey (UDI) et Patrick Chaize (LR), au nom du groupe de travail sur l’aménagement numérique du territoire, sur la couverture numérique des territoires de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Bien loin de la communication enthousiaste du gouvernement et des opérateurs.

Tout au long des 200 pages de ce document, les auteurs reviennent sur les raisons étayant ce sombre pronostic, renvoyant dos à dos l’État et les opérateurs. Entre les deux, les collectivités locales, en particulier des territoires ruraux, apparaissent comme les victimes désarmées, sans nier que le numérique demeure « inégalement traité par les élus locaux ».

Lancé en 2013 pour succéder au programme national très haut débit de 2010, le plan France THD présente, selon les auteurs, plusieurs défauts originels qui ont obéré sa réussite. Avec comme conséquence de laisser “présager de nouvelles inégalités territoriales”, à rebours de l’objectif de réduction de la fracture numérique. Pour rattraper cette situation, les sénateurs établissent une série de 17 recommandations (voir encadré)

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Les rapporteurs reprochent d’abord au gouvernement d’évaluer son action à partir d’un thermomètre biaisé : “Avoir défini la ‘couverture’ comme une éligibilité à tout débit supérieur à 30 Mbit/s facilite une progression en trompe-l’œil de l’accès au très haut débit dans les territoires.” De plus, avoir pris comme objectif d’achèvement 2022 relève du tour de passe-passe malhonnête :

Fixer l’achèvement du plan en 2022 permettra au Gouvernement, en se prévalant d’une couverture de 50 % de la population en 2016 ou 2017, de prétendre être à mi-chemin du très haut débit pour tous. Tout citoyen ayant conscience de la diversité géographique et topographique de nos territoires, soupçonnera à raison que la couverture des 50 % « restants » sera incommensurablement plus longue, coûteuse et techniquement complexe que celle des premiers 50%. En matière d’aménagement du territoire, tout restera à faire en 2017, et le manque de visibilité sur les financements après 2020 nuit à toute projection précise sur l’évolution de l’accès au très haut débit.

Le plan FTHD souffrirait aussi d’un pilotage de l’État insuffisant. “Pour le très haut débit, l’État s’est d’emblée limité à un rôle de cofinanceur et de coordinateur technique. De fait, il n’assure aucune fonction d’aménageur, et n’apporte pas l’expertise nécessaire aux collectivités territoriales”, regrettent les auteurs.

Le déploiement du THD a été confié à la mission France Très Haut Débit qui, jusqu’au mois de février, était “dans un positionnement indéterminé”, avant d’être rattaché à la nouvelle Agence du numérique. Ses effectifs, au regard des milliards engagés par le plan, sont dérisoires : 15 ETP. Les rapporteurs saluent d’ailleurs son travail réalisé jusqu’à présent, dans ce contexte. A contrario, le Parlement n’a pas été associé à ce programme pourtant primordial pour l’avenir, au même titre que le fut l’électrification naguère.

“Emprise considérable”

Péché originel aussi que d’avoir donné tant de latitude au secteur privé, alors que les législations européenne et française laissaient davantage de marges de manœuvres :

Les opérateurs privés d’envergure nationale ont une emprise considérable sur des millions de citoyens en attente du très haut débit, parfois même du haut débit, ainsi que sur des milliers de collectivités territoriales dont l’avenir en termes de commercialisation des réseaux ou de couverture mobile est suspendu à leur stratégie discrétionnaire et fluctuante.

Obéissant à la loi du marché, profitant des faibles engagements exigés par l’Etat, les opérateurs ont, de façon logique, privilégié les zones denses, rentables, au détriment des zones intermédiaires, dans lesquels les opérateurs ont annoncé des intentions d’investissement, et les zones où les collectivités ont pris le relais, via des réseaux d’initiative publique (RIP).

Pour preuve de ce laxisme envers le privé, le rapport évoque les modalités de l’appel à manifestations d’intentions d’investissement (AMII) de 2011. Cet AMII avait pour objectif, dans les zones de moyenne densité, de connaître les zones qui intéressaient le privé et donc d’exclure le public, en vertu des règles de concurrence. Alors que le cadre législatif permettait de fixer l’horizon temporel des intentions d’investissement à trois ans, il a été porté à cinq ans, et ce sans que les conventions soient contraignantes. Les opérateurs ne se sont donc pas privés de s’engager, puisqu’il ne leur en coûtait rien, alors qu’ils avaient tout à perdre à laisser un concurrent préempter une zone.

Il résulte de ce choix un “déficit de connaissance et de transparence sur la réalité des déploiements”, qui “donne le sentiment qu’en matière de très haut débit, l’État navigue parfois à vue.”

En attente du feu vert de Bruxelles

Paradoxalement, les territoires les plus fragilisés se retrouvent donc avec les dossiers les plus complexes de deux points de vue : technique et financier, avec un retour sur investissement très incertain. Le risque est fort, estiment les auteurs, de se retrouver avec des réseaux dépourvus d’offre commerciale, faute de pouvoir proposer des tarifs attractifs.

Ils rappellent aussi une grande source d’inquiétude qui paralyse les collectivités : le plan France THD n’a toujours pas été validé par la Commission européenne, qui soupçonne la France d’attribuer des subventions déguisées à l’opérateur historique Orange à travers son offre de montée en débit sur le cuivre. La réponse est promise pour janvier-février par la mission France THD.

La fibre, la fibre et encore de la fibre

Cette montée en débit sur le cuivre ne satisfait pas les deux sénateurs, qui rappellent à de nombreuses reprises que la fibre de bout en bout est la seule solution technique pérenne. A ce titre, la montée en débit doit vraiment rester la solution de dernier recours. Le rapport s’en prend au passage à un autre rapport, celui de Paul Champsaur sur l’extinction du cuivre. Il est jugé trop timide dans ses recommandations pour aboutir à une fin effective et rapide du cuivre. Surtout, il passe à côté du principal obstacle, le coût pour Orange, et non les arguments techniques.

Opter pour la fibre coûte cher et les rapporteurs n’ignorent pas les difficultés financières des collectivités, en particulier les départements. Ils invitent donc à réévaluer à la hausse les engagements financiers de l’État. Le fonds national pour la solidarité numérique (FSN), guichet unique transitoire, devrait ainsi être enfin remplacé par le fonds d’aménagement numérique des territoires (FANT), avec des sources de financement pérenne. Créé par la loi n°2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, le FANT n’a jamais eu ses textes d’application.

La couverture mobile est l’objet de critiques aussi virulente. Là encore, le thermomètre est cassé, avec des critères de connexion satisfaisante obsolètes. Les opérateurs ont donc beau jeu de proposer des cartes de couverture mirobolante. De même, les auteurs pointent “un déficit de connaissance sur l’état des réseaux mobiles”. Ils demandent, comme pour la couverture fixe, des engagements fermes des opérateurs.

Anticipant ce rapport, le gouvernement, par la voix de la secrétaire d’État en charge du Numérique, Axelle Lemaire, a apporté quelques éléments visant à rassurer les collectivités, lors du dernier colloque de l’Avicca sur les RIP. Sans succès pour le moment.

Les 17 propositions

I. Assurer le respect des engagements des opérateurs privés pour le déploiement du très haut débit fixe.

  • Demander dès le début de l’année 2016 aux opérateurs privés s’ils confirment leurs engagements de déploiements, et dans l’affirmative mettre en place une contractualisation claire et précise (calendrier de déploiement contraignant, montant annuel des investissements…), assortie de sanctions financières prises par le régulateur en cas d’inexécution. En l’absence de contractualisation, permettre aux collectivités de déployer un réseau d’initiative publique avec le soutien financier de l’État dans les zones concernées.
  • Veiller au respect du principe de complétude dans la zone moins dense et renforcer le suivi de l’État et du régulateur sur la progression et l’homogénéité des déploiements dans l’ensemble de la zone préemptée par les opérateurs.

II. Renforcer le soutien aux déploiements menés par les collectivités territoriales et leurs délégataires.

  • Pérenniser et renforcer le subventionnement de l’État par la mise en place d’un fonds alimenté par une contribution de solidarité numérique, assise sur les abonnements haut débit et très haut débit, pour assurer une véritable péréquation entre zones urbaines et zones rurales.
  • Permettre de fédérer les réseaux d’initiative publique lors de leur commercialisation, en prévoyant par voie législative la possibilité de créer un syndicat de syndicats, afin de rééquilibrer le rapport de force entre collectivités territoriales et opérateurs privés.
  • Garantir aux collectivités territoriales la possibilité d’adapter la commercialisation et la tarification aux spécificités des réseaux d’initiative publique afin d’améliorer l’attractivité des réseaux.
  • Faire en sorte que les opérateurs utilisent les réseaux déployés par les collectivités territoriales dès lors qu’ils auront obtenu une certification de leur qualité technique, délivrée par un organisme neutre.

III. Rendre l’environnement technologique et technique plus favorable au déploiement de la fibre optique.

  • Réaffirmer l’objectif du FttH par un encadrement du recours à la montée en débit sur cuivre, en vérifiant systématiquement sa compatibilité avec un déploiement ultérieur de la fibre optique, sauf impossibilité technique ou économique dûment justifiée par la situation locale.
  • Sécuriser les opérations de montée en débit sur cuivre, par un ajustement du cadre juridique, économique et technique de cette technologie : mise en conformité avec le droit européen, récupération de la taxe sur la valeur ajoutée, régulation de l’offre PRM d’Orange.
  • Faciliter l’accès des collectivités territoriales aux infrastructures d’accueil existantes et réglementer sa tarification, renforcer les servitudes d’utilité publique au bénéfice de la fibre et simplifier la procédure de raccordement des immeubles, pour accélérer le déploiement.
  • Mettre en place un dispositif de basculement volontariste du cuivre vers la fibre optique : expérience d’extinction en zone d’initiative publique, calendrier de basculement défini dans les SDTAN, critère de complétude adapté à l’obtention du statut de zone fibrée en territoire rural, mesure tarifaire sur le cuivre, aide financière à l’achèvement des plaques, labellisation de la zone.

IV. Désenclaver rapidement tous les territoires privés d’accès au haut débit.

  • Définir un droit au haut débit de qualité pour assurer un accès supérieur à 3 Mbit/s à l’ensemble de la population d’ici 2017 en prévoyant des incitations financières spécifiques et en développant les technologies complémentaires : nouvelles capacités satellitaires, subventionnement d’une composante hertzienne terrestre, élargissement de la bande de fréquences 3,5 GHz, commercialisation de la 4G à usage fixe.
  • Accélérer le raccordement des sites stratégiques pour les territoires par un subventionnement accru, afin de diffuser rapidement les progrès du numérique là où ils sont le plus nécessaires (santé, éducation, administration, attractivité économique…)

V. Assurer réellement la couverture mobile des territoires.

  • Modifier les critères et les méthodes de mesure de la couverture pour disposer d’un recensement conforme à la réalité des réseaux dans les territoires ruraux.
  • Viser une couverture intégrale de la population en 4G en 2022 pour disposer d’une technologie très haut débit en l’absence de réseau fixe à très haut débit dans les territoires isolés.
  • Assurer l’efficacité réelle des annonces du Gouvernement en termes de couverture mobile : identification exhaustive des sites, clef de répartition des aides aux collectivités, obligations précises des opérateurs sur les infrastructures mises à disposition, calendrier local de déploiement, contrôles et sanctions par le régulateur, association des élus locaux au suivi.
  • Développer une approche intégrée des réseaux fixes et mobiles pour prévenir le risque d’isolés multi-technologies, et soutenir le développement du très haut débit mobile à usage fixe pour surmonter l’absence d’accès filaire de qualité et faciliter l’extinction du réseau de cuivre.
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