Eau

Gemapi : quelles procédures de création pour les établissements publics ?

Par et , Directeur général des services techniques
inondation Com Com Montesquieu

Communauté de communes de Montesquieu

La loi Maptam et la loi NOTRe ont organisé les conditions de création des Etablissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (Epage), ainsi que des Etablissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Retour sur quelques-unes des principales modalités.

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Cap sur la Gemapi

La loi  de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dit loi Maptam, a souhaité organiser trois échelles cohérentes sur le plan local pour assurer la mise en œuvre de la compétence Gemapi (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) :

  • le bloc communal (la commune avec transfert aux EPCI à fiscalité propre) auquel est attribuée cette compétence Gemapi ; il faut à ce sujet noter que l’EPCI peut exercer en propre cette compétence sans la déléguer et/ou la transférer si son système d’endiguement est interne à son périmètre et s’il en a les moyens techniques et financiers ;
  •  l’Epage (Etablissement public d’aménagement et de gestion de l’eau) : c’est une nouvelle structure « labellisée » Gemapi pour assurer une structuration de la maîtrise d’ouvrage et une cohérence « à l’échelle d’un bassin versant d’un fleuve côtier sujet à des inondations récurrentes ou d’un sous-bassin hydrographique d’un grand fleuve en vue d’assurer, à ce niveau, la prévention des inondations et des submersions ainsi que la gestion des cours d’eau non domaniaux » (article L. 213-12 du Code de l’environnement ) ;
  • l’EPTB (Etablissement public territorial de bassin) : cette structure est déjà existante mais elle n’est pas présente sur tout le territoire ; de plus, son rôle est renforcé et précisé par la loi : il s’agit de faciliter « à l’échelle d’un bassin ou d’un groupement de sous-bassins hydrographiques, la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée de la ressource en eau, ainsi que la préservation et la gestion des zones humides et de contribuer, s’il y a lieu, à l’élaboration et au suivi du Schéma d’aménagement et de gestion des eaux (Sage) ». Les EPTB assurent la cohérence de l’activité de maîtrise d’ouvrage des Epage. « Même s’ils ont un rôle essentiel dans l’animation, ajoute le texte, le conseil et la coordination à une « échelle plus grande» que celle des Epage, ils peuvent aussi assurer la maîtrise d’ouvrage de travaux portant sur les ouvrages d’un système d’endiguement dont l’action « dépasse » le cadre des Epage. On pense en particulier aux très grands ouvrages de la Loire par exemple ou aux « projets d’intérêt commun » à un territoire. L’EPTB soumet ces projets d’intérêt commun « aux communes, aux EPCI et aux Epage concernés qui, s’ils l’approuvent, lui transfèrent ou délèguent les compétences nécessaires à sa réalisation ».

 

La nécessité pour les EPCI d’adhérer aux futurs Epage

Les EPTB et les Epage sont créés sous la forme de syndicats mixtes ouverts ou fermés. Ceci implique une première conséquence pour les EPTB existants et constitués en « entente interdépartementale », à la date d’entrée en vigueur de la loi Maptam. Ils doivent se transformer obligatoirement « en syndicats mixtes, au plus tard jusqu’au 1er janvier 2018 » (article L213-12 du CE). Par ailleurs, ce même article stipule que l’Epage « comprend notamment les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre compétents en matière de Gemapi ».

Cette disposition (qui n’existe pas pour les EPTB) pose une question : les EPCI inscrits dans son périmètre sont-ils ou non obligés d’adhérer à l’Epage ? Cette adhésion ne semble pas a priori obligatoire en cas de délégation de compétence. On pourrait envisager que, pour un Epage dont le périmètre concerne trois EPCI, deux adhèrent en transférant la compétence et le troisième n’adhère pas et la délègue simplement.
Cependant, il se trouve que les services du Ministère de l’Ecologie interprètent assez strictement ces dispositions législatives. Pour eux, l’Epage comprend nécessairement les EPCI situés dans son périmètre. En revanche, les EPCI membres peuvent décider de ne transférer qu’une partie de la compétence Gemapi, et de régler d’autres interventions par voie de délégations. Ces rédactions statutaires doivent néanmoins garantir le respect de l’objet de l’Epage évoqué plus haut et rappelé par le Ministère, celui d’assurer « la prévention des inondations et des submersions ainsi que la gestion des cours d’eau non domaniaux ». C’est pour cette raison en effet que le législateur a souhaité « labelliser » ces syndicats en Epage.

 

Deux procédures de création possibles

Ce même article L213-12 du CE précise par ailleurs les modalités de création de ces deux établissements publics, sachant que la loi NOTRe a ajouté une disposition à cet article pour faciliter la transformation des syndicats mixtes existants en Epage ou EPTB. Ainsi, en cohérence avec la loi Maptam et la loi NOTRe, cet article organise deux procédures de création qui vont faire l’objet d’une instruction ministérielle, actuellement à la signature et dont nous avons pu obtenir des éléments de son contenu :

  • une procédure de transformation simplifiée des syndicats existants en Epage ou en EPTB : c’est l’organe délibérant du syndicat qui adresse au préfet coordonnateur de bassin une demande de transformation en EPTB ou en Epage, précisant le périmètre d’intervention. Le Préfet vérifie alors que les statuts du groupement sont conformes à la définition d’un EPTB ou d’un Epage : c’est bien un syndicat mixte qui possède les missions indiquées dans la loi, et son périmètre respecte les critères de l’article R.213-49… Si ces éléments sont tous respectés, le projet de transformation avec l’avis conforme du préfet coordonnateur de bassin ainsi qu’avec les avis simples du comité de bassin et des commissions locales de l’eau sont soumis par le syndicat à ses membres. Ces derniers ont trois mois pour se prononcer. A défaut, leur décision est réputée favorable. En cas de délibération concordante de ces membres, le syndicat transmet alors la proposition de modification de statut au préfet du département qui l’approuve par arrêté;
  • une procédure de création « ex-nihilo » de syndicats mixtes constitués comme Epage ou comme EPTB, en application du IV de l’article L-213-12 du code de l’environnement. La différence importante est que, dans une première étape, le préfet coordonnateur de bassin doit arrêter le périmètre d’intervention de l’EPTB ou de l’Epage, à son initiative (cas des territoires prioritaires identifiés dans le Sdage, en l’absence de propositions émises dans un délai de deux ans à compter de l’approbation du Sdage) ou sur proposition des collectivités (dans ce cas, leur demande est accompagnée d’un projet de statut). Si le projet de statut respecte tous les critères (de façon similaire au cas précédent), le projet de création est soumis pour avis au comité de bassin et aux commissions locales de l’eau concernées. Le préfet coordonnateur de bassin arrête ensuite le périmètre d’intervention de l’EPTB ou de l’Epage avec la liste des collectivités territoriales et des EPCI compétents en Gemapi. Ce sont ces derniers qui délibèrent sur ce projet de périmètre et de statut. Mais dans ce cas, il suffit de la majorité qualifiée pour que le ou les préfets de département arrêtent la création de l’EPTB ou de l’Epage. En conséquence, le désaccord de certains EPCI ou de certaines collectivités n’empêche pas leur intégration dans un EPTB ou un Epage.

 

L’instruction (en projet) souligne à ce sujet que cette procédure de création « ex nihilo » ne peut pas être appliquée pour organiser l’adhésion d’un département, d’une région ou d’une autre personne morale de droit public (comme une association syndicale autorisée) pour l’exercice d’une compétence autre que la compétence Gemapi. En effet, « la procédure de création ne vise que la compétence Gemapi et elle est basée sur une règle de majorité qualifiée. L’adhésion de tels membres ne peut s’opérer que dans un second temps, après la mise en œuvre de la procédure de création de la structure, prévue au IV de l’article L.213-12 du Code de l’environnement, exclusivement réservée aux détenteurs de la compétence Gemapi ».

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