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Projet de loi Lemaire : collectivités locales, à vos commentaires

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Axelle-Lemaire-une © Stéphane Gautier

La version “bêta” du texte de la secrétaire d’Etat en charge du numérique a enfin été mise en ligne samedi 26 septembre. Les citoyens mais aussi les collectivités ont désormais trois semaines pour l’amender. Revue des principales dispositions qui intéressent les collectivités locales.

 

“Libérée, délivrée”, le projet de loi sur le numérique porté par la secrétaire d’Etat en charge du numérique Axelle Lemaire pourrait faire sien le tube de “La reine des neiges”. Après une gestation battant tous les records – sa genèse remonte à sa prédécesseuse Fleur Pellerin -, une première version a été mise en ligne samedi 26 septembre. Les internautes – c’est l’originalité de ce projet de loi – sont invités à commenter cette version “bêta” (voir encadré).

Les grandes lignes en étaient déjà connues, suite à des fuites à répétition depuis juillet. Le texte est amaigri par rapport à son champ initial, Emmanuel Macron, le ministre de tutelle de Lemaire, s’étant notamment accaparé le volet économique.

Si certains se montrent déçus de ce texte qui arrive après la douche cryogénisante du projet de loi Renseignement, les articles dessinent incontestablement la volonté de porter un Internet “citoyen”, plus respectueux des droits des internautes, et favorisant le partage des connaissances. Les collectivités locales ont un rôle important, malgré un changement substantiel sur l’open data.

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Open data des collectivités locales : la balle renvoyée à la loi NOTRe

L’ouverture des données publiques est le gros morceaux du titre I. Le grand principe de l’ouverture par défaut (article 1) reste présent, et vient donc modifier la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, dite loi Cada, dans le respect de la protection des données personnelles (loi Cnil de 1978).

Mais une modification d’importance a été introduite : les collectivités territoriales ne sont plus concernées : “les dispositions du deuxième à sixième alinéa du présent article ne s’appliquent pas aux collectivités territoriales, ni aux EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent” indique le projet de loi Lemaire.

Le cadrage revient donc à la loi NOTRe, qui prévoit une ouverture pour les communes de plus de 3500 habitants. Accompagnée d’une précision tout sauf anodine : cette mise à disposition concerne les données “disponibles sous forme électronique”.

L’article 106 de la loi NOTRe ne nécessitera pas de décret d’application, mais “une circulaire plus globale aux préfets sur l’ensemble des volets numériques de la loi NOTRe” est prévue “pour janvier 2016 au plus tard” nous a indiqué le cabinet de Marylise Lebranchu.

En parallèle, le projet de loi Valter, un texte qui transpose la directive “public sector information” (PSI) de 2013, inscrit le principe de gratuité dans la loi. Il a été dévoilé par la secrétaire d’Etat en charge de la Réforme de l’Etat le 31 juillet 2015, 15 jours après la date limite de transposition.

Toutefois, il pose des restrictions sur les données culturelles. Examiné en commission des lois mardi 29 septembre, il sera examiné à partir du 6 octobre à l’Assemblée, avant celui d’Axelle Lemaire, qui ne traite pas des données culturelles.

Cet ordre de passage peut être vu comme une façon de verrouiller la fermeture sur ce pan. Des amendements peuvent toutefois infléchir la donne. Plus pragmatiquement, la France doit montrer de sérieux gages de sa volonté de transposer la directive puisque la Commission européenne a ouvert une procédure pour défaut de transposition.

Seuil fixé par décret

Exit les collectivités locales, restent donc les autres administrations et établissements publics. Ces organismes auront l’obligation de publier leurs données, mais un décret fixera un seuil dépendant du nombre d’agents. Elles auront un an pour se mettre en conformité.

Autre modification du projet de loi diffusé le 26 septembre par rapport aux versions précédentes : il n’est plus fait mention des “codes sources des logiciels” et des “bases de données”, comme relevant des documents publics, contrairement à un avis récent de la Cada. De même, il n’est plus question que la diffusion des documents se fasse avec “leurs mises à jour”. En revanche, le texte insiste bien : les formats doivent être “dans un standard ouvert aisément réutilisable”. En clair (et en toute logique), exit le pdf ou le Word.

L’exception pour “les archives publiques issues des opérations de sélection prévues aux articles L. 212­‐2 et L.212­‐3 du code du patrimoine” est conservée, précaution qui tiendrait à la masse de données potentielles.

L’article 2 du projet de loi supprime la dérogation à la loi Cada dont bénéficiaient les données des services publics industriels et commerciaux.

L’article 3 vise à faciliter la circulation des données entre administrations : paradoxalement, le flux n’est actuellement pas toujours fluide, entre autres car la loi Cada est activable par des personnnes privées uniquement. Désormais, une administration pourra aussi s’en prévaloir.

Autre notion importante qui a passé le cap des arbitrages, celle de service public de la donnée (section 2). Ce nouveau service public de la données est chargé des “données de référence” et, à ce titre, “précise[ra] les modalités de participation des collectivités territoriales à la mise à disposition et à la diffusion publique des données de référence”. Ces données de référence seront fixées par décret du Conseil d’Etat.

Les données d’intérêt général ont tenu le coup

Très attendue, l’ouverture des “données d’intérêt général” (DIG) a été maintenue. Elles concernent notamment les entreprises privées en délégation de service public (DSP). La formulation est ambiguë : les portes semblent grand ouvertes mais le “sauf stipulation contraire” a de quoi soulever des interrogations sur la portée réelle de l’article :

Sauf stipulation contraire, le délégataire fournit à la personne morale de droit public, dans un standard ouvert aisément réutilisable, les données et bases de données collectées ou produites à l’occasion de l’exploitation du service public. Il autorise par ailleurs la personne morale de droit public, ou un tiers désigné par celle-ci, à extraire et exploiter librement tout ou partie de ces données et bases de données, notamment en vue de leur mise à disposition à titre gratuit à des fins de réutilisation à titre gratuit ou onéreux.

Cette disposition reste malgré toute importante, au bémol près que ses dispositions ne sont pas rétroactives : l’obligation ne concernera donc que les contrats de DSP “conclus ou reconduits postérieurement à la promulgation de la présente loi.” Interrogée par La Gazette, la FNCCR soulignait que les décrets d’application seraient à surveiller de près.

L’ouverture des données d’acteurs privés hors DSP, un temps envisagée, a été définitivement enterrée.

Enfin, les conclusions de la mission confiée à Laurent Cytermann sur les DIG n’ont toujours pas été rendues, alors qu’elles devaient l’être mi-juillet.

 

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L’article 6 vise, lui, à ouvrir les données sur les subventions publiques aux associations dans un standard ouvert et réutilisable. Jusqu’à présent, ces informations n’étaient disponibles que sur demande (loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite “loi DCRA”).

Les Communs : une vraie impulsion

Consacré à l’économie du savoir, le chapitre II du projet de loi Lemaire donne, dans sa première section sur les Communs, un coup de fouet au partage des connaissances. Il introduit, en son article 8, une définition positive du “domaine commun informationnel”, clarifiant cette notion trop souvent bafouée et parfois difficile à cerner.

Le texte se refère au code civil : “Il est des choses qui n’appartiennent à personne et dont l’usage est commun à tous.” (article 714).

“Les choses qui composent le domaine commun informationnel (…) ne peuvent, en tant que tels, faire l’objet d’une exclusivité, ni d’une restriction de l’usage commun à tous, autre que l’exercice du droit moral.”

 

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Le maintien de cet article n’était pas gagné : “arbitrage politique nécessaire”, indiquait la V2. Les ayant-droit, soutenus par le ministère de la Culture, n’y sont pas favorables. Une tribune publiée dans le Monde alors que les arbitrages étaient encore en cours et celle parue dans Libération dans la foulée de la publication du projet de loi témoignent du bras de fer qui se joue et se jouera encore lors du débat au Parlement.

En revanche, la liberté de panorama est passée à la trappe, alors que cette exception au droit d’auteur est en vigueur dans la plupart des pays de l’UE de façon plus ou moins poussée. Elle permet de reproduire une œuvre protégée qui est dans l’espace public : monument, sculpture, etc.

L’article 10 de la section 2 sur les travaux de recherche et de statistique assouplit les procédures “pour les travaux statistiques ou de recherche utilisant le numéro de sécurité sociale (recours à un « NIR statistique »)”. Certaines données traitées par les collectivités, comme celles du RSA, de l’APA ou de l’AAH rentrent dans ce champ.

Renforcement de la Cnil

Neutralité du Net, loyauté des plates-formes…, le titre II concerne moins les collectivités locales, à l’exception notable des articles renforçant la Cnil.

Celle-ci voit son champ d’action élargi, sans néanmoins que cette évolution soit aussi importante qu’initialement prévu. Ainsi, le montant des amendes qu’elle peut fixer n’est pas relevé, ce qui limite l’impact de son pouvoir de sanction.

Il n’y a pas de changement majeur dans ce que nous avions relevé concernant les collectivités dans la V2 du texte. Pour mémoire :

  • l’article 16 pose déjà le principe – fort – du droit des citoyens à l’autodétermination sur leurs données personnelles (article 17) ;
  • la Cnil “soutient le développement des technologies protectrices de la vie privée” (privacy by design) (article 17) ;
  • ses possibilités de saisine et d’auto-saisine sont étendues (article 17) ;
  • elle endosse un rôle d’accompagnement, en plus de celui de conseil (article 17);
  • elle pourra “certifier la conformité à la présente loi de processus d’anonymisation totale ou partielle de jeux de données à caractère personnel, notamment en vue de la réutilisation d’informations publiques mises en ligne dans les conditions prévues par le chapitre II de la loi du 17 juillet 1978.” (article 18) ;
  • un “testament numérique” sur les données personnelles pourra adressé à la Cnil ou au responsable de traitement (article 20).

Cette partie sur les données personnelles se téléscope avec le projet de règlement européen sur la protection des données personnelles, dont l’adoption est prévue d’ici fin 2015.

Deal gagnant-gagnant ?

Le titre III sur “l’accès au numérique” met le développement du numérique au service de la modernisation de l’action publique et d’économie. Tant du point de vue des collectivités que des usagers, un des enjeux est que cette numérisation apparaisse comme un deal gagnant-gagnant : moins de présentiel, plus de dématérialisation obligatoire, mais une couverture et une qualité de services la meilleure possible.

Ainsi, comme prévu dans les versions précédentes, l’article 23 ouvre la possibilité aux collectivités d’établir “une stratégie de développement des usages et services numériques existants, identifier les zones qu’ils desservent et présenter une stratégie de développement de ceux-ci, sur leur territoire”. Ce, dans l’optique de mieux accorder initiatives publiques et privées et de favoriser la mutualisation.
Cette stratégie constitue le volet usage du schéma directeur numérique, qui s’occupe aujourd’hui des infrastructures. Cependant cette stratégie n’a qu’une “valeur indicative”.

Également pressentie, la mise en open data des données sur la qualité de service est abordée à l’article 24. Elle poursuit la démarche entamée par la mission France Très Haut Débit. L’objectif : favoriser une saine concurrence grâce à la transparence.

De même, la reconnaissance à part entière du recommandé électronique n’est pas une surprise.

 

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Accessibilité : faible sanction

Objet du chapitre III, “l’accès des publics fragiles au numérique”, ou e-inclusion, se traduit par “la mise à disposition d’un service de traduction écrite simultanée et visuelle”, pour les standards téléphone, dans un délai de cinq ans. Et “à défaut, ces appels peuvent être recueillis à partir d’un service de communication au public en ligne”. Quant à savoir qui financera cette nouvelle obligation, mystère.

Les nombreux handicapés visuels apprécieront l’accent mis sur l’accessibilité des sites publics, très mauvaise actuellement. L’article 47 de la loi du 11 février 2005 “Pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées” qui a imposé “l’accessibilité des services de communication publique en ligne pour les services de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent” est modifié : les sites devront afficher “dans les conditions fixées par décret, une mention visible qui précise, dès l’ouverture, le niveau de conformité ou de la non-conformité du site aux règles d’accessibilité.”

En cas de non mise en conformité avec ces exigences d’accessibilités, des amendes sont prévues : “1.500 € appliquée à l’encontre des personnes responsables des sites publics appartenant aux communes de moins de 5000 habitants et 5.000 € appliquée à l’encontre des communes de plus de 5000 habitants, des services de l’Etat et des établissements publics qui en dépendent.”

Un décret devrait préciser le délai de mise en conformité, fixé à 5 ans dans la version de travail que nous avions analysée, et qui a disparu dans la version du texte soumise à consultation.

De plus, les collectivités locales devront élaborer “un schéma pluriannuel de mise en accessibilité de leurs sites internet et intranet, des applications accessibles via un téléphone ou autre dispositif de communication mobile qu’ils éditent ainsi que de l’ensemble de leurs progiciels. Ce schéma est décliné en feuille de route annuelle et précise en outre les modalités de suivi et de contrôle régulier de l’accessibilité des sites et des progiciels à l’occasion de toute modification, entretien ou changement de contenu.”

Le produit des amendes abondera le fonds d’accompagnement de l’accessibilité universelle du code de la construction et de l’habitat. Le texte n’indique toujours pas qui veillera au respect de ces nouvelles obligations. L’historique sur le sujet n’incite pas à l’optimiste : l’article 47 n’a jamais été respecté.
Le décret instituant la liste noire des sites ne respectant par le référentiel général d’accessibilité pour les administrations (RGAA) n’est toujours pas paru.

En parallèle, la Disic (rebaptisée récemment Dinsic) a fait le pari de la pédagogie plutôt que du bâton pour encourager les administrations à s’y mettre.

Enfin, même s’il n’implique pas directement les collectivités, l’article 30 les intéresse puisqu’il introduit un droit à la connexion. Ainsi, au même titre que pour l’électricité, l’eau, le gaz, et la téléphonie fixe, un ménage qui ne peut pas payer ses factures verra sa connexion maintenue, le temps que le fonds de solidarité prenne le relais. Sans surprise, les FAI ont fait connaître leur opposition nette à cet article.

Un texte en débat public

Le projet de loi Lemaire est le premier texte de loi français que les citoyens sont invités à amender, commenter, modifier…, via la plate-forme République numérique.

Mise en ligne samedi 26 septembre pour trois semaines, elle permet à quiconque d’évaluer chaque article selon trois niveaux – d’accord, mitigé, pas d’accord – et de faire des propositions. Il faut en revanche s’inscrire, entre autres par le biais de son compte Facebook ou Google +, ce qui a suscité la critique : il peut sembler paradoxal de vouloir limiter les dérives des grandes plates-formes numériques mais d’inciter à leur utilisation alors qu’il existe des alternatives.

Le débat est ancien : faut-il utiliser des outils sujets à caution mais qui peuvent favoriser la participation car ils sont familiers, ou opter pour une approche plus “puriste”, cohérente avec les intentions mais peut-être excluante ?

Les collectivités territoriales peuvent apporter leur point de vue, de la même façon que lors de la consultation organisées par le Conseil national du numérique qui avait servi à préparer le projet de loi Lemaire.

Ensuite, “le gouvernement lira l’ensemble des contributions pour décider les améliorations qu’il apportera au texte. Une synthèse des contributions sera publiée”. Il “s’engage à répondre précisément aux propositions ayant reçu le plus de votes en expliquant pourquoi il les a retenues ou non.” Le gouvernement ne s’oblige donc en aucune manière à prendre en compte les suggestions.

Le texte définitif devrait être présenté en conseil des ministres en novembre, pour un examen au Parlement début 2015.

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